Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 lipca 2022 roku, nr[...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm. – dalej u.ś.r.) i in., odmówił P. M. (dalej: strona, skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem G. M. W treści uzasadnienia wskazano, że małżonek nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostaje poza kręgiem osób uprawnionych wskazanych przez ustawodawcę.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona. Podała, że mąż porusza się na wózku inwalidzkim. Tylko ona może zapewnić mu opiekę.
Decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 roku, nr SKO.PSŚ/41.5/2268/2022/11687, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że osoby pozostające w związku małżeńskim powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ II instancji nie podzielił jednak stanowiska odwołującej się w zakresie, w jakim twierdzi, że opieka nad osobą niepełnosprawną uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Organ II instancji uznał, że zakres opieki wykonywanej przez odwołującą, która w istocie polega na pracach w gospodarstwie domowym, nie wymusza na niej braku możliwości podjęcia zatrudnienia.
Skargę na powyższą decyzję SKO wniosła przez pełnomocnika strona. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że konieczna jest stała lub długotrwała opieka lub pomoc innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca nie może podjąć pracy zarobkowej, ponieważ opiekuje się mężem i córką, zatem istniał bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i ze sprawowaniem opieki;
- II. Naruszanie przepisów prawa procesowego, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie wynikającej z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności okoliczności, iż z tego dokumentu wynika, że konieczna jest stała lub długotrwała opieka lub zapewnienie pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji osoby niepełnosprawnej;
- 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie, czy opieka nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem sprawowana jest w sposób stały, tj. czy jest wykonywana codziennie;
- 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, skutkujące błędną oceną wywiadu środowiskowego, nieuwzględnienie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub zapewnienia pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co skutkowało błędnym uznaniem, że opieka skarżącej nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem nie wymaga jej rezygnacji z zatrudnienia;
- 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, skutkujące błędnymi ustaleniami, że zakres opieki jakiej wymaga osoba niepełnosprawna nie jest tego rodzaju, żeby wkluczał podjęcie przez wnioskodawczynię zatrudnienia, w przypadku, gdy z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że konieczna jest stała lub długotrwała opieka lub zapewnienie pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a zatem zakres opieki jest tego rodzaju, że wyklucza podjęcie przez wnioskodawczynię zatrudnienia;
- 5. art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie wywiadu środowiskowego bez umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do tego dowodu;
- 6. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na utrzymania decyzji w mocy;
- 7. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w przypadku, gdy organ powinien uchylić decyzję pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy przyznając skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań. Jest nim przyznanie ww. świadczenia osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, co oczywiście powinno być ustalone w każdej indywidualnej sprawie.
Organy ustaliły, że mąż strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w związku z tą niepełnosprawnością – według orzeczenia – wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby.
Orzeczenie zaliczające do znacznego stopnia niepełnosprawności niewątpliwie jest dowodem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Zgodnie jednak z treścią art. 76 § 3 przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza zatem obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Obalenie takiego domniemania wymaga jednak m. in. należytego uzasadnienia.
SKO przedstawiło stan faktyczny sprawy, przywołało treść przepisów i orzecznictwo, a odnosząc się merytorycznie do sprawy wskazało, że zakres opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, zdaniem SKO, że strona nie musi całodobowo wykonywać względem męża takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia (przy odpowiedniej organizacji obowiązków domowych) i nie wymagają całkowicie rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej.
Trudno uznać, że tak ogólne wywody organu miałyby skutecznie podważyć treść orzeczenia ustalającego, iż osoba niepełnosprawna wymaga jednak stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Jest to istotne w kontekście ustaleń, że np. porusza się ona na wózku inwalidzkim. Jednocześnie SKO wskazało wprost: "Pracownik socjalny ustalił, iż strona nie może podjąć pracy zarobkowej ponieważ opiekuje się mężem i córką" (s. 5 decyzji). SKO stwierdziło dalej jednak (s. 5 decyzji): "Niezaprzeczalnie mąż strony potrafi pewne czynności wykonywać samodzielnie, wymaga jedynie wsparcia w czynnościach, które wykonuje wnioskodawca." Posługiwanie się przez organ ogólnikami i zwrotami jak "(...) potrafi pewne czynności wykonywać samodzielnie" nie może zostać zaakceptowane. Skoro jedynie "pewne" czynności potrafi wykonywać samodzielnie, to może równie dobrze oznaczać, że innych nie potrafi wykonywać samodzielnie. Wszystko to powinno być precyzyjnie ustalone przez organy.
Zasadnie SKO uznało jednak, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Powinien ten fakt zostać uwzględniony. Nadto, pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może być negatywną przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego przez małżonka.
Wszystkie uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
Po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania ww. świadczenia.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Sygn. akt II SA/GI 1445/22