Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą K. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 19 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji, zawarł stwierdzenia sprowadzające się do tego, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o tę część przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b tej ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji zasługuje na utrzymanie w mocy. Wskazał bowiem, że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Organ dodał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do sprawowania której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia.
W ocenie organu odwoławczego zakres opieki, jaką sprawuje skarżąca nad matką nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez stronę zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podzielił pogląd zawarty w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1064/21, zgodnie z którym - pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej.
Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia, w dogodnej dobowo porze. Wskazał, że nie kwestionuje, iż stan zdrowia matki strony skarżącej jest ciężki, ponieważ choruje ona na [...] i obecnie porusza się przy pomocy wózka inwalidzkiego oraz ma też inne schorzenia, jednak w ocenie organu czynności strony związane z opieką nad matką ograniczają się jedynie do wspomagania jej w czynnościach życia codziennego. Organ stwierdził, że nieumiejętność pogodzenia przez stronę tych obowiązków z praca zawodową może wynikać z tego, że dodatkowo zajmuje się ona dwójką dzieci w wieku 8 i 5 lat, a z pracy zawodowej zrezygnowała w 2016 r. – przed urodzeniem drugiego syna.
Wobec tego rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, lecz z uwagi na konieczność zajęcia się nowo narodzonym dzieckiem. W ocenie organu nie można uznać, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką istnieje związek przyczynowo – skutkowy.
Organ podniósł, że z okoliczności sprawy wynika, iż strona nie musi całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej, choćby na część etatu. Podkreślił, że z treści wywiadu środowiskowego wynika bowiem, iż matka strony potrafi pewne czynności wykonywać samodzielnie, potrzebuje pomocy i wsparcia przy czynnościach higienicznych oraz przy przygotowaniu posiłków. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 841/21 – przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom.
Zakres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. W podsumowaniu organ wskazał, że zakres i sposób opieki sprawowanej przez stronę nad matką nie wykluczają możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia oraz, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wydane decyzje, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniosła przede wszystkim, że postępująca choroba jej matki, uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy. Dodała, że faktem jest, iż zrezygnowała z pracy po urodzeniu drugiego dziecka i wtedy ze względu na opiekę nad dziećmi, nie była w stanie podjąć pracy, jednak obecnie – gdyby nie znacznie pogarszający się stan zdrowia matki, która choruje na ciężką i postępującą chorobę, jaką jest[...], mogłaby podjąć pracę zawodową, bowiem jej dzieci od 7.00 do 15.00 przebywają w szkole lub w przedszkolu. Podkreśliła, że tylko i wyłącznie stan zdrowia jej matki nie pozwala jej na podjęcie pracy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.) - na wniosek skarżącej i organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zakres opieki, jakiej wymaga matka skarżącej nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez stronę zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Jednocześnie organ ustalił, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a według znajdującego się w aktach orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia[...] – wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W powyższym zakresie podkreślenia wymagało, że orzeczenie zaliczające matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz stwierdzające, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, niewątpliwie jest dowodem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 76 § 3 K.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Przepis art. 76 § 3 K.p.a. dopuszcza zatem obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Obalenie takiego domniemania wymaga również należytego uzasadnienia.
Tymczasem organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji ocenę sprowadzającą się do subiektywnego przekonania, że zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią, nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podniósł, że opieka, jakiej wymaga matka skarżącej nie ma charakteru opieki stałej i nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie według wywiadu środowiskowego matka skarżącej wymaga pomocy we wszystkich czynnościach higienicznych, a także specjalnego przygotowania posiłków żeby mogła je zjeść, porusza się na wózku inwalidzkim, choruje na [...], ma [...]. Wymaga pomocy przy wejściu do wanny i myciu się, wykonywaniu ćwiczeń rehabilitacyjnych, a nawet przy założeniu ubrania.
W zaskarżonej decyzji organ zawarł ustalenia w powyższym zakresie, zgodne z treścią wywiadu oraz potwierdzone w oświadczeniu strony z dnia 21 czerwca 2022 r. Wobec tego organ stwierdził wystąpienie okoliczności, z których wynika, że matka skarżącej nie jest w stanie funkcjonować bez pomocy i wsparcia drugiej osoby – a jednocześnie uznał, że wykonywane przez stronę czynności opiekuńcze nie wymagają jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Nie można przyjąć, że taka wewnętrznie niespójna argumentacja może obalić domniemanie wynikające z ww. dokumentu urzędowego (orzeczenia o stopniu niepełnosprawności), według którego matka strony wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzja organu odwoławczego w zasadzie podważa treść tego orzeczenia, bez przedstawienia istotnego przeciwdowodu, który mógłby ww. domniemanie obalić.
Na tej podstawie organ przyjął, że zakres i sposób opieki sprawowanej przez stronę nad matką nie wykluczają możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia "w dogodnej dobowo porze" oraz, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast podkreślenia wymagało, że z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Według utrwalonej linii orzecznictwa, warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka.
W podsumowaniu wskazać należało, że wnioski z przeprowadzonej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, nie uzasadniają przyjętego przez organ stwierdzenia, według którego – z uwagi na zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką - nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Ponadto w zaskarżonej decyzji organ zawarł wniosek sprowadzający się do wyrażenia przekonania, że "nieumiejętność pogodzenia przez stronę obowiązku opieki nad matką z pracą zawodową może wynikać z tego, że dodatkowo zajmuje się ona dwójką dzieci w wieku 8 i 5 lat, a z pracy zawodowej zrezygnowała w 2016 r. – przed urodzeniem drugiego syna". Z powyższego przypuszczenia organ wyprowadził wniosek, że rezygnacja przez skarżącą z zatrudnienia nie nastąpiła z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką, lecz z uwagi na konieczność zajęcia się nowonarodzonym dzieckiem. Co do powyższej kwestii wskazać należało, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 22 czerwca 2022 r., a zatem zbędne są rozważania na temat motywów rezygnacji z zatrudnienia, mającej miejsce w 2016 r., w sytuacji, gdy przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – według art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – stanowi nie tylko rezygnacja z zatrudnienia ale także niepodejmowanie zatrudnienia.
Jak zaś podkreślił organ – dzieci skarżącej mają obecnie 8 i 5 lat, a nie ulega kwestii, że bardzo wiele zatrudnionych osób wychowuje dzieci będące w takim wieku, a zatem nie sposób przyjąć, aby prawidłowy był wniosek organu, że to opieka nad dziećmi uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia.
Wobec tego, w stwierdzonych okolicznościach sprawy, nie ma podstaw wniosek organu, według którego, nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W konsekwencji stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. i wymienione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia wniosku skarżącej inicjującego postępowanie administracyjne.
Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania dotyczące konieczności przeprowadzenia analizy okoliczności faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie.