Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr[...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy K. (dalej: "organ", "organ I instancji"), na podstawie art. 2, art. 3 pkt 22, art. 5 ust. 2, art. 16a ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 2, ust. 6, ust. 7, art. 23, art. 24, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r."), art. 104, art. 108 § 1, art. 127a § 1 i 2, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 lutego 2022 r., odmówiono W. T. (dalej: "Strona", "Skarżący") przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na osobę: M. K. (dalej: "osoba wymagająca opieki").
W uzasadnieniu organ przywołał podstawę prawnomaterialną rozstrzygnięcia, następnie wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 764,00 zł, natomiast z dokumentów przedłożonych przez Stronę wynika, że zostało przekroczone w/w kryterium dochodowe. Dochód rodziny z 2020 r., na który składa się dochód z gospodarstwa rolnego Strony z uwzględnieniem dochodu utraconego (tj. utrata pracy) w przeliczeniu na osobę wynosi 774,81 zł i przekracza kryterium dochodowe.
Dalej organ podał, że zgodnie z oświadczeniem Strony od 1 listopada 2021 r. opiekun zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym, nie prowadzi działalności gospodarczej i nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ opiekuje się osobą niepełnosprawną. Osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] oraz orzeczeniem lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] którym uznano w/w za osobę całkowicie niezdolną do pracy oraz trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, jest kawalerem mieszkającym u rodziny Strony oraz jak wynika z oświadczenia z dnia 14 marca 2022 r. nie ma żadnej bliskiej rodziny a jedynym jego opiekunem jest Strona, rodzice nie żyją. Z wywiadu środowiskowego wynika, iż Strona jest kuzynem osoby wymagającej opieki, która wymaga opieki całodobowej. Opieka sprawowana jest przez Stronę, a do obowiązków należy: podawanie posiłków, zmiana pampersa, dbanie o higieną osobistą, mycie, zmiana pościeli, podawanie leków, zakup leków, pranie oraz zaspokajanie wszelkich potrzeb chorego.
Zdaniem organu Strona nie spełnia dwóch przesłanek do przyznana specjalnego zasiłku opiekuńczego tj. zostało przekroczone kryterium dochodowe oraz na Stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny.
Strona złożyła odwołanie od wyżej opisanej decyzji, wskazując, że osoba niepełnosprawna wymaga całodobowej opieki, która jest sprawowana przez Stronę. Osoba wymagająca opieki nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr SKO.4106.520.2022, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16a ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 4e u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał na aktualny stan sprawy, przywołał treść art. 16a ust. 1 i 2 u.ś.r. oraz wyjaśnił, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest skierowany do kogokolwiek, kto się tej opieki podejmuje, jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej kategorii osób, o powyższy zasiłek może skutecznie ubiegać się tylko taka osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej stałej opieki z uwagi na niepełnosprawność. Dalej zwrócił uwagę na przepis art. 23, art. 128, art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, stwierdzając, że na Stronie jako kuzynie osoby wymagającej opieki nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec tej osoby. Jednocześnie Kolegium wskazało, że Strona przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwe ustalenie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę i uznanie, że przekracza kwotę 764,00 zł, a także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez brak uwzględnienia zasad współżycia społecznego i niewłaściwe ustalenie kręgu osób uprawnionych.
W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę, iż organ niewłaściwe ustalił dochód Strony biorąc pod uwagę dochód, gdy jeszcze Skarżący dzierżawił łąki o powierzchni 1,80ha. Aktualnie ze względu na sprawowaną opiekę osiąga niższy dochód, który wynosi ok. 750,00 zł. Skarżący podkreślił również, że organ odwoławczy pominął okoliczność, że osoba wymagająca opieki nie posiada krewnych zdolnych do jej sprawowania. Wskazał, że osoba wymagająca opieki zamieszkuje w domu Skarżącego od ponad 30 lat, Skarżący jest dla niego osobą najbliższa i jedyną zdolną sprawować opiekę, a jednocześnie Kodeks rodzinny i opiekuńczy "często odwołuje się do zasad współżycia społecznego", zatem w ocenie Skarżącego należy je uwzględnić w niniejszej sprawie. Zdaniem Skarżącego odmowa przyznania wnioskowanego zasiłku jest niesprawiedliwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest zgodne z prawem. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr SKO.4106.520.2022 utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania Skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W rozpatrywanej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W ocenie organów administracji publicznej w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 16a ust. 1 i 2 u.ś.r., tj. na Skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki, nadto zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 16a ust. 1 tej ustawy, stosownie do którego specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1539) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1).
Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust.
- 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio (ust. 2).
Istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wsparcie dla osób, które pozostają niezatrudnione z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast celem przedmiotowego świadczenia jest częściowa rekompensata kosztów tej opieki w stosunku do tych, którzy wyręczając w tym zakresie państwo, tracą możliwość zarobkowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2016 r. I OSK 393/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 marca 2015 r. II SA/Sz 851/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2017 r. IV SA/Gl 690/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2020 r. III SA/Kr 1201/19 w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, Lex el.).
Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek Strony złożony w dniu 28 lutego 2022 r. (karta nr 4 akt administracyjnych). Osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] nr [...] (karta nr 5 akt administracyjnych) oraz orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...]nr [...] o trwałej całkowitej niezdolności do pracy oraz trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji (karta nr 20 akt administracyjnych).
Skarżący z dniem 1 listopada 2021 r. zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym, nie prowadzi działalności, nie podejmuje zatrudnienia ze względu na sprawowaną opiekę (oświadczenie z dnia 28 lutego 2022 r., karta nr 30 akt administracyjnych). Skarżący jest kuzynem osoby wymagającej opieki (oświadczenie Strony z dnia 14 marca 2022 r., wywiad z dnia 14 marca 2022 r., karta nr 7 i 9 akt administracyjnych). Ustalone w toku wywiadu czynności opiekuńcze sprawowane przez Skarżącego nie były w sprawie kwestionowane.
Przywołany przepis art. 16a u.ś.r. określa przesłanki warunkujące nabycie prawa do zasiłku opiekuńczego. Jedną z tych przesłanek jest przesłanka podmiotowa wyznaczająca krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia poprzez odesłanie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z przepisów tych wynika, że obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Regulacje Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie ustanawiają wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób niż małżonkowie (art. 27 k.r.o.) oraz krewni w linii prostej niezależnie od stopnia pokrewieństwa lub w linii bocznej do II stopnia, tj. rodzeństwo (art. 128 k.r.o., art. 121 k.r.o.). Krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (art. 617 § 1 k.r.o.).
Stosownie do art. 129 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (§ 1), krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2).
Obowiązek alimentacyjny dotyczy tylko podmiotów wskazanych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie obciąża on zatem innych osób, w tym krewnych w linii bocznej z wyjątkiem rodzeństwa (zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, Lex el). Obowiązek alimentacyjny nie obciąża zatem dalszych krewnych, takich jak kuzyni.
W rezultacie, zgodnie z literalną wykładnią art. 16a u.ś.r. odczytywanego w związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, osobie sprawującej opiekę nad dalszym krewnym – kuzynem, świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może zostać przyznane, ponieważ przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie przewidują w tym przypadku obowiązku alimentacyjnego mającego spoczywać na kuzynie.
W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. I OSK 586/17 zwrócił uwagę na zasadność stosowania przy wykładni przepisów określających krąg osób uprawionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego poglądu prawnego wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 5/13 ze względu na tożsamość przesłanki zawartej zarówno w art. 17 ust. 1 jak i art. 16a ust. 1 u.ś.r. warunkującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu w/w uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Podkreślił, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. Stwierdził bowiem, że nie można, powołując się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać przepisom ustawy znaczenia sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jak i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno wypełniać obowiązujących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Nie było zatem intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Ustawodawca zdecydował się bowiem na wprowadzenie pewnego rodzaju ograniczenia podmiotowego w zakresie prawa do świadczeń rodzinnych, łącząc je z ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym.
Wobec powyższego, podniesiony przez Skarżącego zarzut niewłaściwego ustalenia przez organ dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę i uznanie, że przekracza kwotę 764,00 zł, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest, poza przesłankami: niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki na osobą niepełnosprawną oraz spełnienia kryterium dochodowego, także przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, której to przesłanki Skarżący nie spełnia. Bez istnienia pomiędzy opiekunem a osobą niepełnosprawną obowiązku alimentacyjnego określonego przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie powstanie uprawnienie do świadczenia, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2017 r., I OSK 586/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 maja 2018 r., IV SA/Gl 177/18).
W sprawie nie była kwestionowana trudna sytuacja życiowa Skarżącego, którego postawa z moralnego punktu widzenia zasługuje na aprobatę, jednakże fakt sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającą bez istnienia pomiędzy opiekunem a osobą niepełnosprawną obowiązku alimentacyjnego określonego przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie pozwala na przyjęcie, że wnioskowane świadczenie na podstawie art. 16a u.ś.r. przysługuje. Ustalenie kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia nie może zostać dokonane w oparciu o zasady współżycia społecznego, stąd też zarzut skargi w tym zakresie należało uznać za nieuzasadniony.
Uwzględniając powyższe, Skarżący w myśl obowiązujących przepisów nie jest osobą uprawnioną do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Zasadnie zatem organ administracji publicznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono przyznania Skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Analiza dokonana przez Sąd prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia. W sprawie nie doszło również do naruszenia prawa materialnego, w tym przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.