Uzasadnienie
Pismem z 26 września 2022 r. D.B. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice nr XXXII/216/2005 z 29 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru miejscowości Toporowice i Sadowie. W skardze tej podkreślił, że jest właścicielem działki nr 1 obręb Sadowie i pismem z 12 czerwca 2022 r. wezwał Radę Gminy w Mierzęcicach do usunięcia naruszenia prawa polegającego na naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie skarżącego zmiana uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegać powinna na usunięciu z ustaleń planu zakazu zabudowy i na zmianie przeznaczenia części posiadanej działki z terenów rolniczych na działkę położoną na terenach o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymał stanowiska organu gminy. W następstwie tego przywołanym na wstępie pismem wniósł skargę do tutejszego Sądu i zarzucił przywoływanej uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 1, 3 i 7 oraz art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad nieposzanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, ładu przestrzennego, naruszenie proporcjonalności oraz w konsekwencji doprowadzenie do naruszenia art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci przekroczenia władztwa planistycznego.
Ponadto podniósł zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 powyższej ustawy polegający na występowaniu sprzeczności między treścią planu a postanowieniami studium. W uzasadnieniu skargi przedstawił motywy, którymi kierował się przy wnoszeniu przedmiotowej skargi. W szczególności skarżący w motywach akcentował występowanie rozbieżności pomiędzy postanowieniami studium a zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mierzęcice wniósł o uwzględnienie wniesionej skargi. Wniosek taki wynika z tego, że w ocenie organu administracji publicznej przyjmując kwestionowaną uchwałę Rada Gminy Mierzęcice dopuściła się naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 1, 3 i 7 oraz art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasad nieposzanowania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, ładu przestrzennego, naruszenie proporcjonalności oraz w konsekwencji doprowadzenie do naruszenia art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci przekroczenia władztwa planistycznego, jak również naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 powyższej ustawy polegający na występowaniu sprzeczności między treścią planu a postanowieniami studium.
W motywach odpowiedzi odniesiono się do zarzutów skarżącego jak również przedstawiono sytuację występującą na terenie Gminy w zakresie rozwoju rolnictwa i budownictwa mieszkaniowego. Podkreślono, że Rada Gminy Mierzęcice na sesji 24 sierpnia 2022 r. postanowiła milcząco udzielić odpowiedzi skarżącemu to jest nie udzielać odpowiedzi w formie pisemnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie
Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawowana przez ten sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Po myśli art. 147 przywołanej powyżej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Postanowienia przedmiotowej ustawy nie wprowadzają innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały organu gminy, poza kryterium zgodności z prawem. Oznacza to zatem, że skład orzekający przeprowadzający kontrolę kwestionowanej uchwały Rady Gminy Mierzęcice ma w polu widzenia jedynie naruszenia przepisów prawa i to w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Na wstępie tej części rozważań przyjdzie zauważyć, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Mierzęcice nr XXXII/216/2005 z 29 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru miejscowości Toporowice i Sadowie.
Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona, albowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy Mierzęcice w części odnoszącej się do działki skarżącego dotknięta była uchybieniem uzasadniającym stwierdzenie w tej części jej nieważności.
Przechodząc do istoty wniesionej skargi i badając jej formalną dopuszczalność wniesienia należy wskazać, że z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do postanowień art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Po myśli § 2a tej ustawy w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Równocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W konsekwencji uznać należy, że skarga została wniesiona w sposób zgodny obowiązującymi regulacjami prawnymi.
Dokonując sprawdzenia legalności wniesienia skargi Sąd stwierdził, że niniejsza skarga poprzedzona została przez skarżącego wezwaniem z dnia 12 sierpnia 2022 r. do usunięcia naruszenia prawa, a wobec braku pisemnej odpowiedzi Rady Gminy Mierzęcice, skarżący pisząc skargę 26 września 2022 r i składając ją w Urzędzie Gminy Mierzęcice 27 września 2022 r. dochował 60 - dniowego terminu do jej złożenia.
Rozważając z kolei legitymację skarżącego do wniesienia skargi wskazać należy, że skarżący jako właściciel nieruchomości - działki nr 1 obręb Sadowie jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia jego działki w tym planie.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia planu są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Zatem wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza możliwość innego zagospodarowania terenu niż ten, który został w planie określony, w sposób zamierzony przez podmioty mające tytuł prawny do gruntu. Dopóki bowiem na wskazanych wyżej terenach obowiązuje uchwała z dnia 29 lipca 2005 r. nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, skoro zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego teren ten przeznczony jest pod prowadzenie działalności rolniczej z wyłączeniem możliwości zabudowy.
W konsekwencji zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza interes prawny skarżącego, co stwarza po jego stronie legitymację do kwestionowania jej zapisów zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie.
Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu oraz udzielonej odpowiedzi na skargę i zamieszczonych w niej twierdzeń organu gminy, dostrzec należy, że stosownie do postanowień planu miejscowego działka skarżącego położona jest w terenie oznaczonym w planie symbolem 3R - co oznacza tereny rolnicze. Równocześnie w polu widzenia należy mieć to, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla działki skarżącego przewidywało zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zatem pomiędzy postanowieniami studium i kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego występuje ewidentna sprzeczność, a organ gminy nie jest w stanie uzasadnić jej występowania i w odpowiedzi na skargę podzielają stanowisko skarżącego.
Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, to nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Jednakże ze swych uprawnień gmina może korzystać w sposób uzasadniony. Władztwo planistyczne nie może być jednak traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny, oraz interes indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia zarówno interesu indywidualnego jak i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13).
Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednak taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć.
Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1348/13). Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Stąd każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie, wiarygodnie i wyczerpująco uzasadnione.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy skład orzekający stwierdził, że ustalenia miejscowego planu w stosunku do działki skarżącego stanowią przykład przekroczenia władztwa planistycznego gminy.
Z tych też względów kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie, obejmującym nieruchomość skarżącego, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaakcentować należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ustaleń planu odnoszących się do należącej do skarżącego działki zbieżne jest nie tylko z żądaniami skargi lecz także ze sformułowanymi przez Wójta w odpowiedzi na skargę wnioskami, według których zasadnym byłoby wyeliminowanie ustalonego w miejscowym planie przeznaczenia tej działki, dzięki czemu działka znalazłyby się poza obszarem planu i wówczas jej zabudowa byłaby możliwa w przypadku uzyskania indywidualnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, uzyskania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przedmiotowej działki nr 1 obręb Sadowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd nie orzekał z uwagi na brak wniosku skarżącego.