Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r. znak [...] utrzymało w całości mocy decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. znak [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działki ewidencyjne nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 z obrębu [...], o łącznej powierzchni 2517 m2, położone w C. w rejonie ul. [...], dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 25 lutego 2020 r. B. S. (dalej: strona, inwestorka) złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących, przewidzianych do realizacji na działkach o nr ewidencyjnym 1, 2, 3, 4, 5, 6 z obrębu [...], o łącznej powierzchni 2517 m2, położonych w C. w rejonie ul. [...].
Inwestorka wyjaśniła, że wjazd na drogę publiczną (ul. [...] ewentualnie ul. [...]) odbywać się będzie pośrednio poprzez zjazd na działkę nr 7.
Z kolei w załączniku A do wniosku przybliżone gabaryty dla jednego budynku wyszczególniono w następujący sposób: szerokość elewacji frontowej do 14 m; długość do 17 m; szerokość do 14 m; wysokość do 8 m (mierzona od poziomu terenu do najwyżej położonego punktu dachu); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 4,5 m (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do poziomu okapu, gzymsu lub attyki); liczba kondygnacji - parter z poddaszem użytkowym; układ połaci dachowych - dach wielospadowy; przybliżony kąt nachylenia połaci - 20° - 45°; kierunek kalenicy głównej - równoległy lub prostopadły do elewacji frontowej.
Do wniosku dołączona została m.in. kserokopia mapy zasadniczej z nakładką mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, na której wskazana została lokalizacja projektowanej inwestycji oraz planowany zjazd z drogi publicznej.
Kierownik Referatu Zagospodarowania i lokalizacji inwestycji publicznych Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miasta C. po ustaleniu, że Prezydent Miasta C. po rozpatrzeniu wniosku B. S., decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (do pięciu budynków) na terenie w/wym. działek z uwagi na brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, w piśmie z dnia [...] r. zwrócił się do Wydziału Mienia i Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Miasta C. o opinię w zakresie możliwości korzystania z działki nr 7 z obrębu [...] o użytku "dr", stanowiącej własność gminy C., w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej wnioskowanej inwestycji.
Natomiast po ustaleniu stron postępowania. Prezydent Miasta C. pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o wszczętym postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków i zastrzeżeń.
Pismem z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Wydziału Mienia i Nadzoru Właścicielskiego Urzędu Miasta C. poinformował, że do czasu objęcia całości działki nr 8 z obrębu [...], miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który docelowo określi jej przeznaczenie, zgoda na obsługę komunikacyjną przez tą działkę nie może zostać wyrażona. W aktach znajduje się także pismo Naczelnik Wydziału Mienia i Nadzoru Właścicielskiego z dnia [...] r. nr [...] skierowane do strony, informujące, że podtrzymane zostało stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] r. Z kolei w piśmie z dnia [...] r. Naczelnik Wydziału Mienia i Nadzoru Właścicielskiego poinformował stronę, że do czasu objęcia działki gminy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który docelowo określi jej przeznaczenie, zgoda na obsługę komunikacyjną przez działkę nr 7 z obrębu [...] nie może zostać wyrażona.
Po opracowaniu projektu decyzji przez osobę uprawnioną, organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym (wraz z projektem decyzji) i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, składania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni. Jednocześnie stosownie do treści art. 79a § 1 k.p.a. organ poinformował, że planowania inwestycja nie spełnia wymogu w zakresie dostępu do drogi publicznej, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Następnie Prezydent Miasta C. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, z późn.zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianego zamierzenia inwestycyjnego.
W dalszej kolejności organ badając możliwość wydania w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wystąpienia łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że nie został spełniony warunek z pkt 2 powołanego przepisu, tj. teren nie ma dostępu do drogi publicznej.
Organ pierwszej instancji, przy wynikach analizy przedstawionych na załączniku nr 2 do decyzji, argumentując odstąpienie od analizowania pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., odwołał się do orzecznictwa sądu administracyjnego, w świetle którego, brak spełnienia któregoś z warunków wyszczególnionych w powołanym przepisie, czyni niecelowym badanie dalszych z nich.
Od powołanej decyzji organu pierwszej instancji w ustawowym terminie odwołała się B. S. (pismo z dnia 10 lipca 2020 r.). Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8 § 1 i § 2 Kpa. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w kierunku wydania decyzji pozyt3uvnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołujania zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 8 § 1 i § 2 Kpa rozstrzygnięciem wskazanym na wstępie postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło w szczególności, że jedną z przesłanek warunkujących uzyskanie przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przyszłej inwestycji, tj. aby teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej. Wskazana ustawa precyzuje przy tym, że przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.).
Jak wynika z akt sprawy, w tym z dołączonej do wniosku mapy zasadniczej z nakładką mapy ewidencyjnej w skali 1:1006, teren planowanej przez stronę inwestycji, nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, tj. ul. [...] czy też ul. [...]. Teren inwestycji przylega natomiast do działki nr 7, będącej własnością gminy C., o użytku "dr". W związku z tym wnioskodawczyni wskazała, że poprzez zjazd na działkę nr 7 teren planowanej inwestycji będzie miał pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. uł. [...] ewentualnie ul. [...]. Z akt sprawy wynika też, że wymieniona działka nr 7 nie stanowi drogi publicznej, nie jest na niej urządzona droga, a jej właściciel czyli gmina C., nie wyraził zgody na korzystanie z terenu tej działki dla obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.
Kolegium wskazuje na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1158/19 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Lex nr 3027230), gdzie podniesiono: "Mimo że zasadniczo to od inwestora zależy, w którym miejscu i w jaki sposób zostanie zapewnione połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, a z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy można ustalić dla terenu który na chwilę wydania decyzji posiada dostęp do drogi publicznej, nie sposób nie wziąć pod uwagę, że dostęp ten musi być zapewniony nie tylko w sensie prawnym, ale także faktycznym i mieć charakter realny." Stanowisko wyrażone w tym wyroku Kolegium w pełni podziela.
Reasumując, z powyższych ustaleń wynika jednoznacznie, że odwołująca nie dysponuje przejazdem tak pod względem faktycznym, jak i prawnym. Pod względem faktycznym na działce nr 7 nie jest urządzona w terenie droga. Zaś pod względem prawnym działka nr 7 nie jest objęta zgodą jej właściciela na korzystanie z niej przez odwołującą.
W aktach sprawy, co podkreśla Kolegium, brak jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jak również wskazania przez uprawnionego urbanistę wymaganych przez przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), danych określonych w § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8. Jednakże Kolegium podziela argumentację organu pierwszej instancji o odstąpieniu od analizowania pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem w przypadku stwierdzenia braku spełnienia któregoś z warunków wyszczególnionych w powołanym przepisie (w przedmiotowym przypadku pkt 2), czyni niecelowym badanie dalszych z nich.
Z decyzją Kolegium nie zgodziła się B. S., która w skardze z dnia 21 października 2020 r. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., jako naruszających prawo.
W skardze podniosła zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 poprzez błędne oznaczenia na załączniku graficznym (w tym wprowadzenie "drogi zbiorczej "Z", nie istniejącej ani w Studium ani w planie miejscowym) oraz naruszenie art. 8 § 1 i § 2 kpa poprzez nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości położonych przy tej samej działce o użytku gruntowym "dr", co skutkowało stwierdzeniem niespełnienia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga nie znajduje uzasadnienia.
Nie budzi bowiem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony jedne z podstawowych wymogów koniecznych do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, określony w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.). godnie z tym przepisem Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, w której teren ma dostęp do drogi publicznej.
Nie budzi wątpliwości, że teren planowanej przez skarżącą inwestycji nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, tj. ul. [...] czy też ul. [...]. Natomiast przylega do działki nr 7, będącej własnością gminy C. (użytek "dr"). Wobec tego skarżąca zamierza uzyskać dostęp do drogi publicznej (ul. [...] bądź ul. [...]) pośrednio, poprzez zjazd na działkę nr 7.
Jak wynika z akt sprawy, na terenie obejmującym również część działki nr 7, oznaczonym w miejscowym planie z 2012 r. (przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r.) symbolem 3KDL, nie została urządzona droga publiczna. Prezydent Miasta C., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wszczął [...] r. postępowanie m.in. w sprawie budowy ul. [...] na odcinku od ul. [...] (położonej na wschód od działek skarżącej) do drogi gminnej oznaczonej w wymienionym planie symbolem 4KDL. A zatem inwestycja ta nie dotyczy budowy drogi publicznej na terenie oznaczonym w wymienionym planie symbolem 3KDL, gdzie skarżąca wskazuje planowany zjazd na teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Poza tym właściciel działki nr 7, którym jest Gmina C., nie wyraził zgody na korzystanie z terenu tej działki dla obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji.
Wobec tego skarżąca nie ma dostępu do drogi publicznej tak pod względem faktycznym, jak i prawnym. Pod względem faktycznym na działce nr 7 nie jest urządzona w terenie droga. Zaś pod względem prawnym działka nr 7 nie jest objęta zgodą jej właściciela na korzystanie z niej przez odwołującą.
Tym samym nie został spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., co uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Od nosząc się do zrzutów skargi stwierdzić trzeba, że nie znajdują one uzasadnienia.
Nietrafny jest zarzut nierównego traktowania właścicieli nieruchomości położonych przy tej samej działce nr 7 o użytku gruntowym "dr" z tej racji, że jeden z nich uzyskał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Jeśli inny podmiot nie uzyskał zgody Gminy na udostępnienie działki nr 7 w celu skomunikowania z drogą publiczną i mimo tego organ wydał pozytywną decyzję, to nie ma to wpływu na sytuację prawną skarżącej. Zarzut naruszenia zasady równości nie może opierać się na niezgodnym z prawem wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla innej osoby, znajdującej się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej Nie można z tego wywodzić roszczenia o podjęcie kolejnej pozytywnej decyzji (tym razem na rzecz skarżącej), bo i ta musiała by być wydana niezgodnie z prawem.
Kwestia planowanej "drogi zbiorczej "Z" nie ma dla przedmiotowej sprawy znaczenia, skoro aktualnie nie wiąże się ona z dostępem terenu do drogi publicznej.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.