Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...]r. w przedmiocie całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt A. J. (dziadka skarżącego) w Domu Pomocy Społecznej w L. (DPS) w okresie od stycznia do grudnia 2020 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Zaskarżona decyzja wydana została po przeprowadzeniu postępowania, w którym zgromadzono materiał dowodowy wskazujący, że na podstawie decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. dziadek skarżącego został umieszczony w DPS. Z kolei decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji ustalił wysokość opłaty dla skarżącego za pobyt dziadka w DPS w kwocie 585,01 zł. Ta ostatnia decyzja została jednak wygaszona decyzją organu I instancji z dnia [...] r., nr [...], z powołaniem na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wnioskiem z dnia 23 października 2019 r. skarżący zwrócił się o całkowite zwolnienie z ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt dziadka w DPS - w oparciu o art. 64a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), zwanej dalej u.p.s.
Kolejnym wnioskiem z dnia 5 listopada 2019 r. skarżący zwrócił się o zwolnienie z ponoszenia przedmiotowej opłaty za okres od 1 czerwca do 30 września 2019 r. - w oparciu o art. 64a u.p.s.
Wreszcie wnioskiem z dnia 7 lutego 2020 r. skarżący zwrócił się o całkowite zwolnienie z ponoszenia przedmiotowej opłaty – w oparciu o art. 64 i art. 64a u.p.s.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji:
- 1. odmówił całkowitego zwolnienia skarżącego z ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt dziadka w DPS, w związku z art. 64a u.p.s., na podstawie wniosku z dnia 24 października 2019 r. (winno być: 23 października 2019 r.);
- 2. odmówił całkowitego zwolnienia skarżącego z ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt dziadka w DPS za okres od 1 czerwca do 30 września 2019 r., w związku z art. 64a u.p.s., na podstawie wniosku z dnia 8 listopada 2019 r. (winno być: 5 listopada 2019 r.);
- 3. zwolnił skarżącego całkowicie z ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt dziadka w DPS za okres od stycznia do grudnia 2020 r. na podstawie wniosku z dnia 10 lutego 2020 r. (winno być: 7 lutego 2020 r.).
Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zalecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dogłębnie przeanalizować sytuację materialną i dochodową rodziny skarżącego w okresie od czerwca do grudnia 2019 r. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że każdy wniosek rozpatrzony powinien być odrębną decyzją administracyjną.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał w dniu [...]r. trzy odrębne decyzje. I tak: decyzją nr [...] odmówił całkowitego zwolnienia skarżącego z ponoszenia przedmiotowej opłaty; decyzją nr [...] odmówił całkowitego zwolnienia skarżącego z ponoszenia przedmiotowej opłaty za okres od 1 czerwca do 30 września 2019 r.; decyzją nr [...] zwolnił całkowicie skarżącego z ponoszenia przedmiotowej opłaty w okresie od stycznia do grudnia 2020 r.
W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ I instancji podniósł, iż dołączone do wniosku wyroki nie spełniają wymogów zawartych w art. 64a u.p.s. Nie wskazują bowiem, aby dziadek skarżącego został skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo związane z przemocą - a tylko ta okoliczność mogłaby stanowić podstawę do uwzględnienia żądania dotyczącego zwolnienia w oparciu o art. 64a u.p.s.
Natomiast organ I instancji za podstawę prawną zwolnienia uznał art. 64 pkt. 3 u.p.s. Ustalona bowiem sytuacja materialna i dochodowa rodziny skarżącego wskazuje, że zachodzi obawa, iż wnoszenie opłaty za pobyt w DPS może być powodem znacznego uszczerbku dla budżetu domowego, koniecznego dla utrzymania trzyosobowej rodziny, szczególnie, iż rodzina utrzymuje się z jednego źródła dochodu.
Organ zaznaczył ponadto, że nie jest uprawniony do oceny stanu faktycznego w sprawie zwolnienia od opłaty za DPS pod kątem zasad współżycia społecznego, etyki czy moralności.
Jedynie od tej ostatniej decyzji skarżący wniósł odwołanie (dwie pozostałe nie zostały zaskarżone), skutkiem którego stało się wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji należycie ocenił sytuację ekonomiczną i możliwości finansowe rodziny skarżącego. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odwołaniu kwestii zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt dziadka w DPS za wcześniejszy okres tj. od czerwca do grudnia 2019 r. na podstawie odrębnych wniosków, organ odwoławczy wskazał, że została ona rozpatrzona przez organ I instancji odrębnymi decyzjami, od których skarżący nie wniósł odwołania.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że organy obydwu instancji nierzetelnie i niedokładnie przeanalizowały dokumentację dotyczącą sytuacji materialnej jego rodziny, odmawiając analizy w okresie od czerwca do listopada 2019 r., w konsekwencji czego błędnie oceniły jego możliwości finansowe;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 i art. 81 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności niemożności uczestnictwa podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz niemożliwości wypowiedzenia się co do tak zebranych przez organ dowodów, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, mimo że nie występowała w sprawie okoliczność mogąca usprawiedliwić zastosowanie przez organ art. 10 § 2 k.p.a.;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy istniały podstawy zastosowania artykułu 138 § 2 k.p.a.;
- 4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i ograniczenie się do kontroli rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji ze stanem na dzień wydania rozstrzygnięcia w pierwszej instancji, mimo że podstawa wydania decyzji uległa zmianie;
- 5. naruszenie przepisu prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 64 u.p.s. poprzez niezastosowanie i niezwolnienie w całości z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziadka skarżącego w okresie od czerwca 2019 r., w sytuacji gdy w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności przemawiające za całkowitym zwolnieniem;
- 6. naruszenie przepisu prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 64a u.p.s. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zinterpretowanie jego zapisów, przez co nie uznano przedłożonych prawomocnych wyroków Sądu Rejonowego w J. świadczących o czynach z użyciem przemocy, jakich dopuścił się dziadek skarżącego względem jego rodziny, a w szczególności wobec babci, brata oraz bratowej;
- 7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego organ II instancji nie zakwestionował braku wykonania przez organ I instancji zaleceń wynikających z wcześniejszej decyzji organu wyższej instancji, a mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
- 8. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności dopuszczenie do sytuacji, w której w sprawie organ I instancji najpierw wydaje jedną decyzję, potem zmienia ją w trzy odrębne decyzje, a po złożeniu przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji, organ II instancji wykorzystuje powstały w dokumentacji galimatias do odmowy analizy argumentów wniesionych w odwołaniu.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że przedmiotem postępowania administracyjnego zainicjowanego przez skarżącego było zwolnienie z opłaty za pobyt jego dziadka w DPS. Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje zatem kwestia ustalenia wysokości tej opłaty dla osoby zobowiązanej do jej ponoszenia. Zaznaczyć jednak przyjdzie już w tym miejscu, że w toku postępowania organy całkowicie pominęły fakt wygaszenia w dniu 24 marca 2020 r. decyzji ustalającej wysokość opłaty dla skarżącego za pobyt dziadka w DPS, jak również regulację art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. poz. 1690 z późn. zm.), co w efekcie również mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Wracając jednak do przedmiotu postępowania przypomnieć należy, że przesłanki i warunki zwolnienia z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej określone zostały w art. 64 – 64b u.p.s., przy czym art. 64 stanowi o przesłankach leżących po stronie zobowiązanego, art. 64a o relacji między zobowiązanym zstępnym a mieszkańcem domu, zaś art. 64b dotyczy członków Korpusu Weteranów Walk o Niepodległość RP i nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Skarżący w toku postępowania o zwolnienie z przedmiotowej opłaty wskazywał na podstawy z art. 64 jak i z art. 64a u.p.s.
Postępowanie w sprawie zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 23 października 2019 r., złożonym w siedzibie organu I instancji w dniu 24 października 2019 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tak więc postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt dziadka w DPS zostało wszczęte w dniu 24 października 2019 r. Na marginesie zaznaczyć w tym miejscu wypadnie, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 8 października 2019 r. oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 22 października 2019 r. To pierwsze dotyczy jednak postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] r. nakładającej odpłatność za pobyt dziadka w DPS, to drugie natomiast – postępowania w sprawie zwrotu kosztów zastępczo ponoszonych przez gminę za pobyt dziadka skarżącego w DPS. Są to zatem odrębne postępowania od tego, które zostało wszczęte na żądanie strony w dniu 24 października 2019 r.
Kolejne wnioski skarżącego w przedmiocie zwolnienia go z przedmiotowej opłaty zostały złożone w dniu 8 listopada 2019 r. (data nadania faksem pisma z dnia 5 listopada 2019 r.) oraz w dniu 10 lutego 2020 r. Pomimo, iż pisma te zostały zatytułowane wnioskami o zwolnienie z opłaty, to jest oczywistym, że dotyczyły tego samego przedmiotu i zostały złożone przez tę samą osobę we wszczętym już wcześniej i niezakończonym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji te kolejne "wnioski" stanowiły w istocie dodatkowe stanowisko skarżącego modyfikujące jego pierwotny wniosek o zwolnienie. Modyfikacja polegała w szczególności na rozszerzeniu podstaw i okresu wnioskowanego zwolnienia. Nie jest bowiem możliwe wszczynanie i prowadzenie równoległych postępowań tożsamych przedmiotowo i podmiotowo w tym samym czasie i przed tym samym organem.
Wymaga przypomnienia, że celem postępowania administracyjnego jest "załatwienie sprawy administracyjnej", przez co należy rozumieć - w ujęciu formalnym - jako rozstrzygnięcie (w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco) należącej do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Jak przyjmuje się w literaturze, przez sprawę administracyjną należy zasadniczo rozumieć możliwość konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego (por. L. Żukowski, Komentarz do niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz. Opublikowano: Wyd. Praw. PWN 1999). Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania; w przypadku wątpliwości: sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji.
W sytuacji więc wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania; wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek, nie oznacza więc dowolności organu administracji, nadto - organ ten nie jest władny do zmiany tego podania. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym.
W postanowieniu z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OW 157/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Strona ma też prawo sama, w każdym czasie aż do wydania przez organ rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji, precyzować i modyfikować swoje żądanie.
Należy też wskazać, że postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej; przy czym - o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być więc intepretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które to wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale też normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W tym też kontekście NSA w wyroku z 21 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1936/16 stwierdził, że jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź z urzędu, to organ jest związany tymi postanowieniami, ma bowiem obowiązek przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania.
Dodać też wypadnie, że jakkolwiek wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, to jednak podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny.
W świetle powyższych rozważań, mając na uwadze treść żądań skarżącego składanych na etapie postępowania przed organem I instancji, nie budzi wątpliwości Sądu, że w istocie skarżący domagał się całkowitego zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt dziadka w DPS. Rolą organu była natomiast ocena jego sytuacji, sytuacji jego rodziny i relacji z dziadkiem przez pryzmat przesłanek zarówno z art. 64, jak i art. 64a u.p.s.
W tej sytuacji stwierdzić przyjdzie, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego z opłat za pobyt jego dziadka w DPS, od początku obarczone było wadą w postaci przyjęcia przez organy, że każdy ze złożonych wniosków inicjował odrębne postępowanie i skutkował odrębnym rozstrzygnięciem. Błąd ten popełnił również organ I instancji w pierwszej swojej decyzji. Jakkolwiek wydał jedną decyzję lecz zawarł w niej trzy odrębne rozstrzygnięcia. W ten sposób doszło do naruszenia art. 61 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i art. 7 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a.
Wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem od początku postępowanie było prowadzone jednolicie, wówczas organy wyjaśniłyby i zbadały sytuację skarżącego w odniesieniu do wszystkich wskazywanych przez niego przesłanek zwolnienia i za cały okres, w którym spoczywał na nim obowiązek ponoszenia przedmiotowych opłat. Nie mogłoby zatem ujść organom, o czym wspomniano na wstępie rozważań, że decyzja ustalająca wysokość opłaty dla skarżącego została wygaszona, jak również, że decyzja wygaszająca pozostaje nieadekwatna do regulacji obowiązującego w dacie jej wydania przepisu art. 4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego.
Ponadto, na co słusznie wskazuje skarżący w swojej skardze, nieuprawnione rozdzielenie jego żądania na trzy odrębne postępowania, spowodowało, że motywy organów uzasadniające częściową odmowę zwolnienia, wymknęły się z możliwości ich zaskarżenia, a przynajmniej w znacznym stopniu ją utrudniły.
Mając powyższe na uwadze koniecznym stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lecz również wszystkich pozostałych rozstrzygnięć wydanych w granicach sprawy, której przedmiot został powyżej zdefiniowany. Przypomnieć bowiem przyjdzie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z kolei zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Normy określone w powołanych przepisach dopuszczają zatem możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych aktów lub czynności, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyte w obu tych przepisach pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2510/15).
Zakresem rozpoznania sądu są zatem wszystkie rozstrzygnięcia wydane w ramach danej sprawy administracyjnej. Działania takie służyć mają zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozpoznał wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania, albowiem z akt sprawy nie wynika aby zostały one poniesione. Również sam skarżący nie wskazywał żadnych poniesionych przez siebie kosztów postępowania.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. - na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącego.
Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów. W szczególności organ I instancji przystąpi do rozpoznania wniosku skarżącego o zwolnienie z przedmiotowej opłaty i uczyni to w jednym postępowaniu, wydając jedno rozstrzygnięcie. Ustali i wyjaśni przy tym na wstępie aktualność żądania i zakres obowiązku skarżącego, a w dalszej kolejności spełnienie przesłanek ewentualnego zwolnienia w odniesieniu do całego okresu, którego dotyczyło żądanie.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl