Uzasadnienie
W dniu 30 maja 2006 r. Rada Miejska w Toszku podjęła uchwałę nr XXXVI/362/06 w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Toszek.
Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) w zw. z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458). Została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 31 lipca 2006 r., Nr 88, poz. 2492.
Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r., wniesionym do organu w dniu 2 stycznia 2013 r., Prokurator Rejonowy Gliwice-Zachód w Gliwicach zaskarżył ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 3 ust. 5 i 6, § 6 i § 13 ust. 2, § 16, § 17, § 18 i § 20 uchwały. Zaskarżonej uchwale w zakwestionowanych częściach zarzucił rażące naruszenie prawa, a to art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na nałożeniu na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 5 i ust. 6, § 13 ust. 2 regulaminu niewynikających z ustawy obowiązków dotyczących utrzymania porządku i czystości, jak i na określeniu w § 6 szczególnych obowiązków organizatorów imprez masowych w zakresie utrzymania porządku i czystości, mimo braku odpowiedniej delegacji ustawowej w tym zakresie, a zatem z przekroczeniem kompetencji danej Radzie Gminy, a także naruszenie prawa przez uregulowanie w § 16 obowiązków prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich, w tym ptactwa hodowlanego, co nastąpiło z przekroczeniem delegacji określonej w ustawie, a nadto poprzez brak wskazania w § 17 obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania mimo takiego wymogu wynikającego z ustawy i delegowanie uprawnienia w tym zakresie w § 18 na Burmistrza Toszka, po uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym przy jednoczesnym obciążeniu w § 20 kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości, tym samym, z przekroczeniem kompetencji przez Radę Gminy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Toszka wniósł o umorzenie postępowania wskazując, iż skarga dotyczy uchwały, która została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez utratę mocy. W dniu 19 grudnia 2012 r. Rada Miejska w Toszku podjęła uchwałę nr XXVII/293/2012 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Toszek, w której uchyliła uchwałę nr XXXVI/362/06 z dnia 30 maja 2006 r. W dacie sporządzenia odpowiedzi na skargę uchwała ta jeszcze nie weszła w życie, jednakże uchwała nr XXXVI/362/06 utraciła moc z dniem 2 stycznia 2013 r. na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz.897). W ocenie Rady Miejskiej w Toszku postępowanie sądowoadministracyjne w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na akt prawa miejscowego akt ten przestanie obowiązywać, staje się bezprzedmiotowe.
Dodatkowym pismem procesowym z dnia 22 lutego 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Gliwice-Zachód del. do Prokuratury Okręgowej przywołując orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych wniósł o skierowanie sprawy na rozprawę celem jej rozpatrzenia wywodząc, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Inny jest bowiem skutek zmiany (uchylenia) aktu normatywnego (ex nunc), a inny stwierdzenia jego nieważności (ex tunc), które to stwierdzenie wywołuje stan taki, jakby akt nie został w ogóle podjęty i przesądza o wyłączeniu wszelkich konsekwencji prawnych z niego wynikających.
W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 15 maja 2013 r. ww. Prokurator dodatkowo zaakcentował, że kwestionowane zapisy uchwały pozostają także w sprzeczności z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Nadto na pytanie Sądu w zakresie daty wniesienia skargi oświadczył, że nie ma podstaw by kwestionować wynikającą z prezentaty umieszczonej na egzemplarzu skargi datę jej wniesienia do organu w dniu 2 stycznia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z przyczyn formalnych wniesiona przez Prokuratora Rejonowego Gliwice-Zachód w Gliwicach skarga nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.
Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 22 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, i mogą być zmieniane w zakresie upoważnienia zawartego w ustawie zmienianej w art.
1. Ustawa, o której mowa, weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. zmieniając m.in. zakres przedmiotowy regulaminu określony w normie upoważniającej organ gminy do jego wydania. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 22 ust. 2 ww. ustawy regulaminy wydane w przeszłości nie straciły jednak mocy obowiązującej w dacie wejścia w życie ustawy, albowiem przywołany przepis wydłużył możliwość ich obowiązywania do czasu ich uchylenia bądź zmiany przez organ gminy. Jeśli jednak gmina z możliwości tej nie skorzystała to w dniu upływu 12 miesięcy od dnia 1 stycznia 2012 r. uchwały w przedmiocie regulaminów, o których mowa, z woli ustawodawcy utraciły moc. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, z uwagi bowiem na upływ wskazanego wyżej terminu zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego Gliwice-Zachód uchwała utraciła moc obowiązującą.
Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też samorządowe ustawy ustrojowe nie wskazują w sposób klarowny i jednoznaczny czy sąd administracyjny, w drodze wyjątku od zasady, że kontroli sądowej podlegają akty istniejące w obrocie prawnym, władny jest poddać kontroli akt prawa miejscowego, który wskutek jego uchylenia został już z obrotu tego wyeliminowany. Odpowiedź na tak postawione pytanie wymaga zatem rozważań o charakterze systemowym i funkcjonalnym, a brak jednoznacznych norm powoduje w konsekwencji, iż zarówno w judykaturze jak i poglądach doktryny nie ma w tym zakresie pełnej jednolitości.
Zdaniem składu orzekającego fakt, iż stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego została z woli organu uchylona lub utraciła moc wskutek upływu czasu nie przesądza automatycznie o tym, że nie może ona podlegać kontroli sądowej. Zależy to bowiem w pierwszej kolejności od natury danego aktu. Kategoria aktów prawa miejscowego nie jest bowiem jednorodna, składając się w istocie z aktów o zróżnicowanej treści zawierających postanowienia, w zależności od zakresu przedmiotowego aktu, wywołujące rozmaite skutki prawne, o różnym czasie trwania. Są bowiem takie akty, w oparciu o które w trakcie ich obowiązywania wydawane są indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne (decyzje i postanowienia), a tym samym ich skutki nie ograniczają się do czasu funkcjonowania aktu w obrocie prawnym lecz trwają nadal pomimo utraty przez uchwałę mocy obowiązującej (np. uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Pomimo uchylenia uchwały takiej nadal pozostają bowiem w obrocie prawnym wydane w czasie jej obowiązywania rozstrzygnięcia administracyjne. Są też takie akty prawa miejscowego, których postanowienia nie stanowią podstawy indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych, nie kreują stosunków prawnych, a obowiązki bądź uprawnienia wprowadzone ich postanowieniami przestają obowiązywać w dacie utraty przez uchwałę mocy obowiązującej bez jakichkolwiek po tej dacie konsekwencji.
Zdaniem obecnego składu orzekającego kontroli sądowej mogą podlegać, po formalnej utracie mocy obowiązującej, w określonych przypadkach jedynie te akty prawa miejscowego, w oparciu o które wydane zostały lub mogły zostać wydane indywidualne rozstrzygnięcia, powstały bądź mogły powstać określone stosunki prawne, a tym samym skutki uchwał tych wykraczają bądź przynajmniej mogą wykraczać w czasie poza okres obowiązywania uchwały. Także po formalnym wyeliminowaniu uchwały może ona bowiem znaleźć zastosowanie do oceny powstałych w czasie jej trwania skutków. Nie mogą natomiast podlegać kontroli sądu te akty prawa miejscowego, których działanie skończyło się w dacie, w której akt utracił moc obowiązującą, definitywnie ustały bowiem wszelkie określone w uchwale takiej uregulowania, nadto istnienie uchwały nie spowodowało i nie mogło spowodować powstania żadnych istniejących do dzisiaj stosunków prawnych, na jej podstawie nie wydawano i nie można było wydawać żadnych indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych, a w konsekwencji nie wywołała ona skutków prawnych, które istnieją bądź mogłyby istnieć do chwili obecnej.
Do takiej właśnie grupy uchwał należą zdaniem składu orzekającego uchwały w przedmiocie regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, charakteryzują się one bowiem wymienionymi ostatnio cechami. W konsekwencji utrata przez uchwałę w przedmiocie regulaminu mocy obowiązującej unicestwiła w tej dacie możliwość stosowania jej postanowień.
Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że powyższe tezy w pełni zgodne są, zdaniem Sądu, z wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, w której Trybunał podkreślił różnorodność aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego akcentując, że sąd winien poddać kontroli, na skutek wniesionej skargi, objętą nią uchwałę i wydać wyrok w sprawie wówczas gdy zaskarżona uchwała pomimo jej uchylenia lub zmiany nadal obowiązuje w stosunku do sytuacji poprzedzających jej zmianę lub uchylenie. Niedopuszczalna jest zaś skarga na uchwałę nieobowiązującą (brak substratu zaskarżenia) czyli taką, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości bądź przyszłości.
Wobec powyższych wywodów przesądzających, iż sąd administracyjny, po dniu, w którym z mocy art. 22 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy uchwała w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku utraciła moc, nie jest władny poddać kontroli jej postanowień, istotnego znaczenia nabiera data, w której skarga na ww. uchwałę została wniesiona. W sytuacji bowiem gdy jej wniesienie nastąpiło jeszcze w czasie obowiązywania przedmiotowej uchwały sąd administracyjny zobligowany jest do umorzenia postępowania z uwagi na to, iż postępowanie to w dacie utraty mocy obowiązującej przez ww. uchwałę stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Jeśli natomiast skarga wniesiona została dopiero po dacie, kiedy zaskarżona uchwała utraciła moc to uznać należy, że już z chwilą jej wniesienia przedmiot skargi nie istniał, a tym samym już w tej dacie skarga była bezprzedmiotowa co w konsekwencji oznacza, że podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wskazać w tym miejscu należy, że ustalenie daty, w której ww. uchwała straciła moc nastręcza pewnych wątpliwości interpretacyjnych.
Stosownie bowiem do stosowanej odpowiednio (albowiem odnosi się ona do obliczania terminu wejścia w życie aktu prawnego, a nie utraty jego mocy obowiązującej) zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2011, Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), terminy wejścia w życie aktu normatywnego określone w miesiącach kończą się z upływem dnia, który datą odpowiada dniu ogłoszenia, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Pomocnicze zastosowanie tej zasady do określenia daty utraty mocy obowiązującej aktu pozwala przyjąć, że jeżeli początek 12 miesięcznego terminu stanowi 1 stycznia 2012 r., to jego koniec liczony w miesiącach upływa z dniem 1 stycznia 2013 r. Biorąc natomiast pod uwagę literalne brzmienie art. 22 ust. 2 ustawy przywołanej wyżej przyjąć należałoby, że skoro dotychczasowe regulaminy w gminach miały obowiązywać przez 12 miesięcy od dnia 1 stycznia 2012 r. to dwunastym miesiącem jest grudzień 2012 r. i z jego upływem, czyli z dniem 31 grudnia 2012 r. dotychczasowe regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach utraciły moc.
W niniejszej sprawie wątpliwość powyższa nie rodzi istotniejszych skutków, albowiem skarga została wniesiona, jak wynika z widniejącej na egzemplarzu skargi prezentaty Urzędu Miejskiego w Toszku, dopiero w dniu 2 stycznia 2013 r., a więc, niezależnie od przyjętej metody liczenia, dopiero po utracie mocy przez zaskarżoną uchwałę. Podkreślenia wymaga, że skarżący Prokurator wniesieniu skargi dopiero w dniu 2 stycznia 2013 r. nie zaprzeczył wskazując w trakcie rozprawy przed tut. Sądem, że nie ma podstaw by kwestionować wskazaną na prezentacie datę.
W konsekwencji skarga jako bezprzedmiotowa już w dacie jej wniesienia musiała ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.