Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta B.(organ I instancji) odmówił C. B. (dalej: "skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku koniecznością osobistej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną S. B. W jej uzasadnieniu powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, w skrócie: "u.ś.r.") i przyznanie skarżącemu decyzją z dnia [...] r., nr [....], prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, na okres od 1.11.2019 r. do 31.10.2020 r.
Od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia, któremu zarzucił błędną interpretację art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 uznał ten przepis za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zdaniem skarżącego, w jego sprawie nastąpiło również naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r., powodujące "przymuszenie" do pobierania świadczenia mniej korzystniejszego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu podało, że przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalone na jego rzecz prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z koniecznością opieki nad żoną (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.). Nie jest zatem możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jeśli nie zostało uchylone prawo do wcześniej przyznanego świadczenia. W tej sytuacji zachodzi zbieg świadczeń, wykluczający możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Może być ono przyznane dopiero wówczas, gdy w obrocie prawnym znajdzie się ostateczna decyzja uchylająca decyzję przyznającą skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tym samym nie uwzględniło oświadczenia skarżącego o zamiarze rezygnacji z pobieranego do tej pory świadczenia, jednak dopiero w dniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez uniemożliwienie dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika. Zdaniem skarżącego, przepisy prawa umożliwiają mu wybór świadczenia, a organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu świadczenia dla niego korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby mógł z tego prawa skorzystać.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny mieć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Jednak kontrola nie obejmuje oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani też kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1403/08, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS").
W tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że pobiera przyznany już wcześniej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki na żoną.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei z przepisu art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
W tym miejscu zaakcentować przyjdzie, że negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 u.ś.r. należy rozpatrywać w świetle ogólnej zasady wyrażonej w art. 27 ust. 5 u.ś..r. W konsekwencji zasadne jest twierdzenie, że pozbawienie skarżącego w całości świadczenia pielęgnacyjnego z powodu otrzymywania świadczenia o niższej wysokości nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a także przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Warunkiem jednak wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego winna być rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia.
Nie ulega wątpliwości, że wymaganie rezygnacji ze świadczenia już przyznanego wcześniej decyzją administracyjną przed zbadaniem, czy spełnione są w konkretnej sprawie przez osobę uprawnioną warunki do otrzymania korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego jest przedwczesne.
Organ I instancji w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić, czy skarżący spełnia wszystkie warunki uprawniające do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zawarte w art. 17 u.ś.r., a następnie poinformować, że wyłączną przeszkodą do przyznania korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt rzeczywistego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją organu I instancji z dnia [...] r.
Przyjdzie zaznaczyć, że przepisy u.ś.r. nie wprowadziły wobec osoby, w takiej sytuacji jak skarżący, zakazu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem po złożeniu w organie I instancji wniosku o przyznanie prawa do świadczenia w wyższej wysokości, a takim jest świadczenie pielęgnacyjne, organ powinien zbadać przesłanki warunkujące jego przyznanie.
W treści art. 17 ust. 5 u.ś.r. tylko i wyłącznie postanowiono, że świadczenie pielęgnacyjne "nie przysługuje", jeżeli osoba sprawująca opiekę ma między innymi ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 1 lit. b).
Zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 pkt 1-5 u.ś.r. osoba uprawniona ma prawo do wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń i ustawodawca przewidział taką możliwość w sposób zamknięty. Oczywistym jest również, że wybór świadczenia korzystniejszego jest dopuszczalny i nie obwarowany innymi warunkami. Z tego powodu organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w umożliwieniu wyboru świadczenia korzystniejszego a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby osoba uprawniona mogła z tego prawa skorzystać. Organy obowiązane są więc poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, oraz działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji.
Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a."), zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja". Jednak z uwagi na to, że osoba uprawniona może otrzymywać, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, tylko jedno ze świadczeń przez nią wybrane, to kwestia tego wyboru, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość, w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, uchylenia wcześniejszej decyzji administracyjnej przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. art. 155 k.p.a.). Jest bowiem w pełni zrozumiałe, że osoba uprawniona nie chce zrezygnować z otrzymywanego do tej pory świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego.
Kierując się zasadami zawartymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a., organ winien po otrzymaniu stosownego wniosku wyjaśnić, czy w sprawie spełnione są wszystkie warunki uprawniające do otrzymywania przez wnioskodawcę świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą unormowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, a więc niejako "przymuszając" do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne, jakim jest w niniejszej sprawie specjalny zasiłek opiekuńczy.
Nie można też niekorzystnej dla skarżącego sytuacji, uznać za nieodwracalną, bowiem to w następstwie kolejnych zmian ustawodawczych doszło do zmiany treści art. 17 u.ś.r. i wyodrębnienia grupy osób, które spełniają warunki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jak też drugiego świadczenia, wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i b) u.ś.r., różniących się znacznie wysokością.
Nadmienić przyjdzie, że skarżący w treści wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 22 lipca 2020 r., sporządzonego przez jego pełnomocnika (k. 22 akt administracyjnych), jak również w oświadczeniu z tego samego dnia poinformował, że z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (k. 16).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji rozpozna wniosek skarżącego, z uwzględnieniem powyższych rozważań oraz weźmie pod uwagę dokonany przez niego wybór świadczenia, zgodnie z dyspozycją art. 27 ust. 5 u.ś.r., a wobec faktu, iż nie może pobierać jednocześnie dwóch świadczeń, powinien doprowadzić do uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, bądź też już wypłacony zaliczyć na poczet należnego świadczenia pielęgnacyjnego, o ile spełnione są przez skarżącego wszystkie warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).