Uzasadnienie
Na wniosek P.C. z listopada 2015 r. decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 106 ust. 1, art. 54 w powiązaniu z art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 3, art. 61 ust. 1, ust. 2, i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U 2015 r., poz. 163) postanowił skierować wnioskującego do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych.
Pismem z dnia 12 marca 2020 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w C. zawiadomił H.C. o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt syna P.C. w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w C. od dnia 1 marca 2020 r.
Pismem z dnia 3 sierpnia 2020 r. H.C. (dalej skarżący) wniósł do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie zasadności skierowania i dalszego pobytu P.C. do Domu Pomocy Społecznej. Pokreślił, że syn od kilku lat przebywa w domu pomocy społecznej, jednak według obserwacji poczynionych w trakcie odwiedzin w ostatnim czasie ustały wszelkie przesłanki dalszego jego pobytu w domu pomocy społecznej. Odwołując się do treści art. 54 ustawy o pomocy społecznej, gdzie wskazano przesłanki umieszczenia w domu pomocy społecznej, stwierdził, iż syn na [...] lat i obecnie w jego funkcjonowaniu ustały wszelkie skutki doznanego kilka lat temu udaru mózgu. Jest w stanie samodzielnie funkcjonować, czego dowodem jest samodzielne odwiedzanie matki. Dodał też, że w jego przekonaniu, brak jest też przeciwwskazań by syn podjął pracę zarobkową.
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256), odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie zasadności skierowania i dalszego pobytu P.C. w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że zgodnie z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W niniejszym przypadku ustalono, że wnioskujący nie jest stroną postępowania w sprawie skierowania i umieszczenia syna w domu pomocy społecznej, stąd orzeczono jak w sentencji.
Pismem z dnia 8 września 2020 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do organu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania. Odwołując się do treści art. 28 Kodeksu postpowania administracyjnego wyjaśnił, że został obciążony koniecznością uiszczania opłaty za pobyt syna w domu pomocy społecznej, gdyż zostało wszczęte postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Nie może zatem być wątpliwości co do tego, że kwestia dalszego pobytu syna w Domu Pomocy Społecznej jest nierozerwalnie związana z interesem prawnym skarżącego i wprost przekłada się na jego obowiązek w postaci uiszczania opłaty za pobyt syna w DPS. Trudno zatem przyjąć, że postępowanie nie dotyczy interesu prawnego skarżącego i jego obowiązku.
W ocenie skarżącego wszelkie deficyty zwiane z przebytą przez syna chorobą się cofnęły. Dodatkowo skarżący stwierdził, że syn opuszczał dom pomocy społecznej w celach zarobkowych.
Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego postawieniem z dnia [...]r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji ustalił, że P.C. mocą decyzji z [...] r. został skierowany do domu pomocy społecznej na własny wniosek zgodnie ze wskazaniem lekarskim. Następnie po przytoczeniu treści art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wskazaniu (według orzecznictwa) okoliczności uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, Kolegium stwierdziło, iż prawidłowo organ pierwszej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zasadności skierowania do domu pomocy społecznej, gdyż wnioskujący nie jest stroną w sprawie skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej P.C.. Organ dodał, że sprawa dotycząc "zasadności skierowania i pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej" nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też zasadnym było utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł skarżący, domagając się jego uchylenia i uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji oraz przeprowadzenie postępowania w przedmiocie zweryfikowania zasadności kierowania i dalszego pobytu syna w domu pomocy społecznej. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61a § 1 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na bezzasadnym uznaniu, że skarżący nie posiada przymiotu strony oraz naruszenie prawa materialnego - tj. art. 41 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego polegające na przyjęciu nieuzasadnionego poglądu prawnego wyrażającego się w stwierdzeniu Kolegium, iż przedmiotowa sprawa dot. zasadności skierowania i dalszego pobytu P.C. w domu pomocy społecznej nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślono, że organy nie przeanalizowały w żaden sposób sprawy, a Kolegium stwierdziło tylko, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.
Powyższy pogląd jest jednak błędny. Jak wskazało Kolegium w uzasadnieniu swego postanowienia, P.C. został przyjęty do domu pomocy społecznej na swój wniosek na mocy decyzji administracyjnej zgodnie ze wskazaniem lekarza. Jednak od 2015 r. sytuacja zdrowotna syna uległa zmianie – znacznej poprawie, stąd weryfikacji powinno podlegać także skierowanie do domu pomocy społecznej. Skarżący podkreślił, iż jest obciążany koniecznością uiszczania opłat za pobyt syna w domu pomocy społecznej, co jest nierozerwalnie związane z jego interesem prawnym. Trudno zatem podzielić twierdzenie organów, że postępowanie to nie dotyczy interesu prawnego skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 tego Kodeksu, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przywołanego przepisu wynikają zatem dwie niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną jest złożenie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały wprawdzie w cytowanym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczą one sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12)
Również w odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania – tj. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę/podmiot niebędącą stroną – należy stwierdzić, że przesłanka ta obejmuje jedynie przypadki, gdy okoliczność braku przymiotu strony wnioskodawcy ma charakter oczywisty. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie, jeżeli z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, iż podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie.
Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający, wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1045/13 czy z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 983/13).
Także w doktrynie wskazuje się, że odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, uzasadnioną wniesieniem żądania przez osobę niebędącą stroną, odnieść należy wyłącznie do przypadku, gdy brak interesu prawnego oznaczonej osoby będzie spełniał cechę braku oczywistego, tzn. osoby tej w sposób jednoznaczny nie będzie można uznać za stronę w żądanym postępowaniu. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo będzie wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo zostanie stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188).
Owa "oczywistość" braku przymiotu strony dotyczy zasadniczo tylko takich (wyjątkowych) sytuacji, gdy w swym żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes lub obowiązek prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego, brak zasadności w działaniu organu administracji publicznej itp. Jeżeli opiera żądanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej, nie uzasadnia to wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich przypadków należy stosować przywołaną powyżej regulację art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Natomiast jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić, co do zasady (tj. znów poza wyjątkowymi przypadkami "oczywistej" niezasadności takiego powołania się), wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Jak bowiem trafnie podkreśla się w doktrynie, rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony, na które z kolei składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. Dlatego w razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w realiach niniejszej sprawy z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie zasadności skierowania i dalszego pobytu P.C. w Domu Pomocy Społecznej wystąpił H.C. – ojciec umieszczonego w domu pomocy społecznej, w stosunku do którego organ pismem z dnia [...] r. wszczął postępowanie w sprawie odpłatności za pobyt syna w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w C. W takich okolicznościach sprawy nie sposób zgodzić się z organami, iż skarżący nie ma interesu prawnego w przeprowadzeniu wnioskowanego postępowania. Wprawdzie zasadnie organy podkreśliły, iż skierowanie P.C. do domu pomocy społecznej nastąpiło na jego wniosek, ale co należy podkreślić, skierowanie takie nie jest stałe i powinno podlegać kontroli w zakresie spełniania przesłanek umieszczenia osoby w takiej placówce, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej (art. 54).
Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Także skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienią się lub uchyla się na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku m.in. zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony.
Tak więc organ prowadząc w stosunku do skarżącego postępowanie w przedmiocie ustalenia jego odpłatności za pobyt syna w domu pomocy społecznej, winien na jego wniosek z urzędu wszcząć postępowanie w zakresie spełniania przez syna skarżącego w dalszym ciągu przesłanek warunkujących jego dalsze umieszczenie w domu pomocy społecznej. Niewątpliwie skarżący słusznie podnosi, że sytuacja osobista jego syna w dacie skierowania do domu pomocy społecznej była zupełnie inna, a inaczej sytuacja ta przedstawia się obecnie. W ocenie skarżącego ustały przesłanki umieszczenia go w domu pomocy społecznej, gdyż obecnie syn może funkcjonować samodzielnie. Warto w tym miejscu podkreślić, że od 13 grudnia 2018 r. syn skarżącego legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a zatem organ winien na ten fakt zwrócić uwagę i przeprowadzić w tym zakresie niezbędne postępowania.
Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze, postanowienia organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 (1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia.