Uzasadnienie
Pismami z dnia 14 września 2012 r. skierowanymi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. K. O. oraz B. L. i K. O. wystąpili o wszczęcie postępowania administracyjnego, w pierwszym przypadku w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na terenie zakładu przetwórstwa [...] w P. przy ulicy [...], stanowiącego własność "A" Sp.J. z siedzibą w N. a w drugim piśmie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz z urządzeniami budowlanymi zlokalizowanymi na terenie wymienionego powyżej zakładu. W pismach tych domagali się przeprowadzenia oględzin nieruchomości i przesłuchania stron, w celu wyjaśnienia nieprawidłowości, tak w zakresie legalności obiektu, jak i jego stanu technicznego, zagrażającego bezpieczeństwu okolicznego terenu.
Pismami dnia 14 listopada 2012 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie legalności i stanu technicznego oraz o przeprowadzeniu oględzin obiektów budowlanych wraz z urządzeniami zlokalizowanych na terenie zakładu przetwórstwa "A". Wyniki przeprowadzonych oględzin spisane zostały w sporządzonym protokole, do którego dołączono dokumentację zdjęciową.
W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r., przywołując w podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej legalności i stanu technicznego obiektów budowalnych z urządzeniami zlokalizowanymi na ternie zakładu przetwórstwa [...] w P. stanowiącego własność "A" Sp.J.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podczas oględzin właściciele zakładu "A", z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa zawierającą nowatorską technologię i urządzenia, nie wyrazili zgody na udział wnioskodawcy w przeglądaniu dokumentacji i oględzinach. W trakcie oględzin właściciele zakładu przedstawili do wglądu decyzję o pozwoleniu na budowę dotyczącą zmiany konstrukcji dachu i nadbudowy budynku gospodarczego stanowiącego ciąg zabudowy magazynowo- gospodarczej przedsiębiorstwa. Wskazano, że w trakcie postępowania prowadzonego przez tut. Inspektorat w 2004 r. wydano decyzje nakazowe dot. zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów, a Starosta [...] wydał w dniu [...] r. decyzję o pozwoleniu na budowę placu manewrowego a w dniu [...] r. decyzję dotyczącą budowy ogrodzenia nieruchomości. Organ wyjaśnił, że analiza przedłożonych dokumentów od momentu zakupu działki do dnia kontroli nie wykazała odstąpień od projektu zagospodarowania terenu.
W trakcie prowadzonych oględzin dokonano także sprawdzenia studzienki rewizyjnej, nie stwierdzając jakichkolwiek dopływów lub wpływów. Dokonując kontroli stanu technicznego zakładu, właściciele przedstawili do wglądu m.in. protokoły przeglądów kominiarskich, przeglądów instalacji elektrycznej, decyzje o dopuszczaniu urządzeń do eksploatacji oraz protokoły z przeglądów okresowych stanu technicznego obiektów, a także książki obiektu budowlanego, prowadzone na bieżąco.
Po analizie zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że na wszystkie obiekty budowlane zlokalizowane na terenie zakładu przetwórstwa [...] inwestor legitymuje się stosowanymi pozwoleniami na budowę i użytkowanie. Brak jest podstaw do stwierdzenia odstąpienia od projektu zagospodarowania terenu, a stąd brak jest podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej, a tym samym do ingerencji ze strony organu nadzoru budowlanego w sprawie legalności obiektów budowlanych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce należącej do zakładu. Oględziny nie potwierdziły także zastrzeżeń do stanu technicznego tych obiektów, stąd i w tym zakresie brak podstaw do działania organu nadzoru.
Odnosząc się do uwag wniesionych przez wnioskodawcę – K. O. organ wyjaśnił, iż nie został potwierdzony zarzut braku pozwolenia na budowę wiaty. Dodał, że prawidłowo organ uznał brak przymiotu strony po jego stronie w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie i stąd nie mógł zapoznać się dokumentacją dotyczącą pozwolenia na użytkowanie ciągu technologicznego. W przeprowadzonym postępowaniu nie zostały potwierdzone zarzuty dotyczące nielegalności miejsca składowania worków z ziemią a stan techniczny ogrodzenia nie był kwestionowany.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. O., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił, iż organ nie zapewnił mu udziału w wyznaczonych oględzinach, odmawiając udziału w jakichkolwiek czynnościach kontrolnych, uniemożliwiając czynny udział w postępowaniu. Naruszone zostały w ten sposób art. 79 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, iż naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym należy traktować jako kwalifikowaną wadę procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony.
Rozpatrując złożone odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Decyzja o umorzeniu zapada więc wówczas, gdy postępowanie stanie się bezprzedmiotowe, czyli nie ma podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, a rozstrzygniecie pozytywne czy też negatywne organu staje się prawnie niedopuszczalne. Organ administracji załatwiając sprawę kieruje się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu), której gwarancją jest art. 77 Kodeksu – zobowiązujący organ do wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Stąd też organ zobowiązany jest do podejmowania niezbędnych działań, które prowadzą do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, gromadząc niezbędne w sprawie dokumenty i dowody.
W ocenie organu odwoławczego zasady te nie zostały zrealizowane przez organ powiatowy, który nie dokonał wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ zwrócił uwagę, że dokonane w sprawie oględziny nie ukazują stanu rzeczywistego nieruchomości, sprowadzając się jedynie do wyliczenia wydawanych w sprawie decyzji dotyczących poszczególnych obiektów zlokalizowanych na nieruchomości, a kwestia wykonania ich zgodnie z tymi decyzjami ustalona została bez jakiegokolwiek odniesienia do rzeczywistego stanu rzeczy.
Przywołując art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ przyznał, że sprawa załatwiana jest przez wydanie decyzji, co oznacza, że zgodnie z art. 62 Kodeksu postępowania administracyjnego organ nadzoru może wszcząć i prowadzić jedno postępowanie administracyjne dotyczące więcej niż jednej strony w sprawach, w których prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w którym właściwy jest ten sam organ administracji. Jak przyjęto w orzecznictwie, poza powyższym, brak jest w Kodeksie przepisu przewidującego połączenie dwóch lub więcej toczących się spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przywołując stosowne orzecznictwo organ podzielił prezentowany w nim pogląd "jedna sprawa – jedna decyzja". Dlatego też za niezrozumiałe uznał połączenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w jednym postępowaniu kwestii legalności i kwestii stanu technicznego obiektów.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto bowiem zasadę, iż "nie jest dopuszczalne łączenie szczególnego trybu postępowania legalizacyjnego z odrębnym trybem mającym na celu zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów. Niedopuszczalność ta wynika m.in. z odmiennego kręgu adresatów decyzji wydanych w każdym z tych trybów".
Odnosząc się do kwestii prawidłowego określenia kręgu stron postępowania organ drugiej instancji zauważył, iż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających prawidłowość takiego ustalenia. Stąd też w ponownym postępowaniu organ winien zgromadzić niezbędne dokumenty, wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów oraz odpisy z ksiąg wieczystych dla działek pozostających w zainteresowaniu organów nadzoru budowalnego.
Organ odwoławczy uznał także, że na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że organ pierwszej instancji winien przeprowadzić dowód z oględzin w taki sposób, by umożliwić zainteresowanemu czynny udział w przeprowadzeniu dowodu zgodnie z dyspozycją art. 79 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2007 r (sygn. akt II SA/Lu 773/07) wskazał, że odmowa okazania przedmiotu oględzin stronie toczącego się postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie, uprawnia organ do zastosowania art. 88 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywołał także w tym kontekście art. 92 ust. 1 pkt Prawa budowlanego.
W związku ze złożonym jednocześnie wnioskiem o wznowienie postępowania, przypomniał, że tryb odwoławczy ma w tym zestawieniu pierwszeństwo.
Podsumowując organ stwierdził, że wskazane jest przeprowadzenie ponownego postępowania, aby w drodze odrębnych rozstrzygnięć administracyjnych nastąpiło rozpatrzenie sprawy co do każdego z obiektów budowlanych, przy czym w pierwszej kolejności organ winien zająć się kwestią legalności obiektów budowlanych, z racji dalej idących konsekwencji niż w przypadku postępowania w przedmiocie stanu technicznego obiektów. W ocenie organu konieczne wydaje się przeprowadzenie dowodu z oględzin zgodnie z wymogami przewidzianymi w przepisach prawa oraz ustalenie w sposób bezsporny kręgu stron tych postępowań.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożył pełnomocnik "A" Sp.J. z siedzibą w N., zarzucając decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i przez niewłaściwe zastosowanie – tj. naruszenie: art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego na skutek przyjęcia, ze K. O. i B. L. oraz T. L. przysługuje status strony, podczas gdy osobom tym przysługuje ewentualnie interes faktyczny; art. 81 ust. 4 oraz art. 81a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 458/2010, wskazującym na szczególny charakter przepisu art. 81a w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz błąd w ustaleniach faktycznych, mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż wymienionym powyżej przysługuje przymiot strony, podczas, gdy nie zostało to w żaden sposób udokumentowane; w ramach czynności dowodowych dokonano oględzin unormowanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego podczas, gdy przedmiotem działania były czynności kontrolne, uregulowane przepisami prawa budowlanego; pominięcie przez organ w rozstrzygnięciu podnoszonej wielokrotnie przez inwestorów kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa, skutkującej niemożnością udostępnienia dokumentacji oraz ujawnienia procesu produkcyjnego osobom postronnym oraz niezasadne podnoszenie możliwości zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 88 Kodeksu postępowania administracyjnego czy też art. 92 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniosła o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki wskazując na art. 81a Prawa budowlanego, uznała wskazanie organu odwoławczego, co do przeprowadzenia ponownych oględzin, za naruszające ten przepis, podkreślając odmienność tej regulacji od tej zamieszczonej w Kodeksie Postępowania administracyjnego (art. 79). podniosła, że zgodnie z art. 81a Prawa budowlanego w czynnościach kontrolnych uczestniczy ograniczony krąg podmiotów, wśród których nie ma sąsiadów, tudzież innych osób zainteresowanych. Podkreśliła, że wnioskodawczy nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. Wskazała też, że niezbędne jest odniesienie się do kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa, w oparciu o którą odmówiono K. O. i innym udziału w czynnościach kontrolnych. W tym zakresie odwołała się do definicji pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa sformułowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Podsumowując pełnomocnik wskazała, że czynności, jakie zostały opisane w protokole oględzin z dnia [...] r. w szczególności polegające na wnikliwej analizie dokumentacji związanej z uzyskanymi pozwoleniami na budowę, użytkowanie ciągu technologicznego urządzeń, czynności kontrolne w terenie dotyczące m.in. studzienki rewizyjnej kanału deszczowego, a także złożenie w trakcie oględzin szczegółowych wyjaśnień i przedstawienie dodatkowych informacji przez właściciela przedsiębiorstwa mogłoby skutkować ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na postawione w skardze zarzuty organ stwierdził, iż bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż z akt sprawy wynika, że K. O. jest właścicielem sąsiedniej działki w stosunku do działki, na której znajdują się sporne obiekty. Podkreślił, iż niedopuszczalne jest połączenie w jednym postępowaniu kwestii legalności i stanu technicznego obiektów, m.in. z uwagi na inny krąg adresatów decyzji wydanych w każdym z tych trybów. Z uwagi na połączenie tych trybów przez organ pierwszej instancji, na etapie postępowania odwoławczego niemożliwe było rozdzielenie tych spraw, stąd właścicielowi działki sąsiedniej przysługiwał na podstawie art. 28 Kodeksu, przymiot strony postępowania. Odrębną sprawą będzie zbadanie, czy pozostałym taki przymiot strony będzie przysługiwał oraz czy przymiot strony przysługiwał będzie w każdym postępowaniu.
Obecny na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. uczestnik postępowania K. O. wnosząc o oddalenie skargi, wskazał na dużą uciążliwość zakładu "A", podkreślając ponadnormatywny hałas, zanieczyszczenie środowiska i brak ochrony akustycznej. Dodał, że zbiorniki zakładu w części zbudowane zostały na terenie działki należącej do Skarbu Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu.
Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Analiza akt sprawy dowiodła, że skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty.
Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji.
Organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne tylko w ograniczonym zakresie oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Nie może to bowiem prowadzić do całkowitego przeniesienia postępowania wyjaśniającego z organu pierwszej instancji do organu odwoławczego, gdyż w takim przypadku złamana zostanie wymieniona powyżej zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego
Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania.
Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej.
Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ pierwszej instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Realizacja tej zasady wymaga, aby organ administracji publicznej podejmował wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle tej zasady jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mające potwierdzenie w materiale dowodowym, który jest niekompletny, nie został w pełni zebrany i tym samym w całokształcie rozpatrzony. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga wyczerpującego zebranie wszelkich dostępnych materiałów dowodowych (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99). Organ pierwszej instancji tym wymogom nie sprostał.
Podzielić trzeba twierdzenia organu drugiej instancji, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie połączył w nim do rozpoznania dwa złożone w sprawie wnioski – tj. wniosek K. O. w przedmiocie legalności wykonanych na terenie zakładu przetwórstwa [...] robót budowlanych oraz wniosek B. L. i K. O. dotyczący nieodpowiedniego stanu technicznego obiektów budowlanych wraz z urządzeniami zlokalizowanymi na terenie tego zakładu. W rezultacie doszło w tym postępowaniu do niedopuszczalnego połączenia w jednym postępowaniu – szczególnego trybu legalizacyjnego z odrębnym trybem mającym na celu zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów. Niedopuszczalność ta wynika między innymi z odrębnego kręgu adresatów decyzji wydanych w każdym z tych trybów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1596/07). Już tylko z tego powodu decyzja organu pierwszej instancji nie mogła zostać uznana za prawidłową i wydaną zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Zasadnie zatem w tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę na ten fakt, dodając, iż organ pierwszej instancji nie zgromadził w aktach sprawy wymaganych dokumentów i nie przeprowadził niezbędnej ich analizy, co winien uzupełnić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.
Skład orzekający podziela także w pełni stanowisko organu odwoławczego, iż mimo przeprowadzenia, w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją umarzającą postępowanie, niezbędnych dla tego typu postępowań oględzin nieruchomości "A", to mimo to nie został wyjaśniony i ustalony rzeczywisty stan faktyczny zastany przez organ na przedmiotowej nieruchomości. Podzielić bowiem trzeba twierdzenie organu drugiej instancji, że oględziny przeprowadzone przez organ powiatowy sprowadziły się jedynie do wyliczenia decyzji, jakie były wydawane na poszczególne obiekty, a ewentualna zgodność wykonania tych obiektów z zatwierdzoną dokumentacją ustalona została przez ten organ na podstawie analizy przedłożonej dokumentacji projektowej, bez jakiegokolwiek odniesienia się do rzeczywistego stanu zastanego w chwili oględzin na przedmiotowym terenie.
Wskazać przy tym należy, że ocena zgodności z prawem wykonanych robót budowanych nie ogranicza się do stwierdzenia, że ich wykonanie nastąpiło na podstawie udzielonego pozwolenia zgodnie z normami i zasadami sztuki budowlanej. Stwierdzenie legalności wykonanych robót budowlanych wymaga dokładnego i wszechstronnego ustalenia zgodności ich wykonania z wydanymi w konkretnej sprawie pozwoleniami, czyli niezbędne jest szczegółowe odniesienie się i porównanie stanu rzeczywistego z postanowieniami zawartymi w wymienionych pozwoleniach budowlanych i zatwierdzonych projektach, a także z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w tym przepisami technicznymi (m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie).
Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że niniejsza sprawa nie została przygotowana i wyjaśniona w sposób umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, a zatem w tych okolicznościach umorzenie postępowania należy uznać co najmniej za przedwczesne. Zasadnie organ drugiej instancji uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. wskazanych art. 10 i art. 28 Kodeksu postępowania wobec niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący kręgu stron prowadzonych postępowań, a także z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kodeksu, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem w tych warunkach zasadne było skorzystanie przez ten organ z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują bowiem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło ono być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym przez organ odwoławczy, to był on zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Uwzględniając powyższe organ pierwszej instancji winien przeprowadzić ponowne postępowanie kierując się sformułowanymi przez organ odwoławczy wskazaniami, mając na uwadze, że w sprawie mieć będą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącej firmy, powoływany przepis art. 81a Prawa budowlanego, określa jedynie kompetencje kontrolne organów nadzoru budowlanego oraz osób działających z upoważnienia tych organów. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu, które na wniosek zainteresowanych stron organy te wszczynają nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 79 czy art. 85 tego Kodeksu.
Nie można tym samym przyjąć, że uzasadniony jest zarzut skargi odnoszący się do kwestionowania niezasadnych, w ocenie strony skarżącej, wskazań dla organu pierwszej instancji, zawartych w zaskarżonej decyzji, a odnoszących się do możliwości zastosowania w sprawie art. 88 Kodeksu postępowania administracyjnego czy art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nie można bowiem uznać, że podnoszona przez stronę skarżącą "tajemnica przedsiębiorstwa" może uniemożliwić prawidłowe, wyczerpujące i wszechstronne zbadanie funkcjonowania przedmiotowego zakładu, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, przy zachowaniu reguł określonych w tego typu przypadkach w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.