Uzasadnienie
Starosta [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...]r., nr [...], przyznał J. i M.D. (dalej: "skarżący") świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania pełnoletniej wychowanki – E.C. (ur. [...]r.) przebywającej w prowadzonym przez nich rodzinnym domu dziecka. W następstwie złożonej przez skarżących na piśmie informacji o opuszczeniu przez wychowankę tego domu, co miało miejsce w dniu [...]r., organ I instancji uchylił powyższą decyzję.
Zawiadomieniem z dnia [...]r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zwrocie nienależnie wypłaconych skarżącym świadczeń, bowiem wychowanka z dniem [...] r. została skreślona z listy słuchaczy i od tego dnia nie kontynuuje nauki w Szkole Policealnej "A" w R. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], organ I instancji orzekł o zwrocie przez skarżących nienależnie pobranych świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania wychowanki w kwocie 580,54- zł., za okres od 14-29 lutego 2020 r. wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w kwocie 19,85 zł. (pkt 1), oraz o zwrocie kosztów w kwocie 1 052,00- zł. przyznanych za miesiąc marzec 2020 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie w kwocie 30,32- zł., w terminie do dnia 30 września 2020 r. (pkt 2). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na treść art. 37 ust. 2 i art. 92 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.
Dz. U. z 2020 r. poz. 821, dalej w skrócie: "ustawa"). Uznał, że wychowanka tylko do dnia [...]r. przebywała w rodzinnym domu dziecka i do tego dnia były przez skarżących ponoszone koszty jej utrzymania. Z tego powodu w miesiącu lutym i marcu 2020 r. zaistniały okoliczności powodujące ustanie wypłaty świadczenia pieniężnego, co uzasadnia zwrot wypłaconych za ten okres kwot. Potwierdza to pismo Dyrektora Szkoły Policealnej "A" w R. z dnia 27.05.2020 r., z którego wynika, iż w dniu [...]r. wychowanka została skreślona z listy słuchaczy tej szkoły. W toku postępowania skarżący poinformowali, że wychowanka przebywała u nich do dnia [...]r., następnie wyprowadziła się do mieszkania komunalnego.
W odwołaniu skarżący zauważyli, że pełnoletnia wychowanka w dniu 3 lutego 2020 r. dostarczyła do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w R. aktualne zaświadczenie, że w kolejnym semestrze kontynuuje naukę w Szkole Policealnej "A" w R. Takie zaświadczenie jest konieczne w celu wypłaty świadczeń i składane jest raz na semestr. Po złożeniu tego zaświadczenia w dniu 12 marca 2020 r. zostały zamknięte wszystkie szkoły z uwagi na pandemię i nastąpiło zdalne nauczanie. W miesiącu marcu 2020 r. ich wychowanka dostała przydział mieszkania komunalnego i od dnia [...]r. postanowiła się usamodzielnić. Jednakże w rodzinnym domu dziecka skarżących przebywała do dnia [...]r., a po tym dniu się wyprowadziła. Na wniosek złożony przez samych skarżących uchylona została decyzja o przyznaniu świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania wychowanki. Zdaniem skarżących, wszystkie dotychczas przekazane środki zostały spożytkowane na pokrycie kosztów jej utrzymania.
Z tego powodu domagali się uchylenia decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania wychowanki w miesiącu lutym i marcu 2020 r., gdyż faktycznie koszty te zostały przez nich poniesione.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO") decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. W uzasadnieniu wskazało, że z dniem [...]r. zaistniała okoliczność powodująca ustanie prawa do wypłaty świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania wychowanki w rodzinnym domu dziecka, bowiem z tym dniem została skreślona z listy słuchaczy Szkoły Policealnej "A" w R. Świadczenie wypłacone po tym dniu, czyli od 14 do 29 lutego 2020 r. oraz za miesiąc marzec 2020 r., stanowi zatem nienależnie pobrane świadczenie. W przypadku rodziny zastępczej prowadzącej rodzinny dom dziecka przysługuje przedmiotowe świadczenie, jeżeli dziecko po osiągnięciu pełnoletności w dalszym ciągu przebywa w danej formie pieczy zastępczej i uczy się w prawem przewidzianej placówce oświatowej lub w szkole wyższej.
Jednakże w tej sprawie świadczenie zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części (por. art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy).
Pismem z dnia 28 października 2020 r. skarżący złożyli skargę na powyżej opisaną decyzję SKO i oznaczyli ją jako "odwołanie". W jej uzasadnieniu powołali argumenty tożsame jak w odwołaniu i poinformowali, że co pół roku przez 5 lat monitorowali naukę wychowanki, aż do ukończenia przez nią 18 roku życia. Zaznaczyli, że do końca miesiąca marca wychowanka przebywała w rodzinnym domu dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej, aż do czasu wyprowadzenia się do mieszkania komunalnego.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.).
Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Ponadto, sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji została dokonana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożyło SKO natomiast skarżący nie wyrazili sprzeciwu.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r.
Kwestią sporną było to, czy wypłacone skarżącym świadczenie może być uznane jako nienależnie pobrane.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 37 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy. Zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części. Jednocześnie z treści art. 92 ust. 1, 3 i 6 ustawy wynika, że nienależnie pobrane świadczenia pieniężne podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami przez osobę, która je pobrała (ust.1). Wysokość należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych oraz termin ich spłaty ustala, w drodze decyzji, organ, który przyznał świadczenie pieniężne (ust. 3). Nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło 10 lat (ust. 6).
Analizując akta administracyjne nie sposób przyjąć, że skarżący przyjmując świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania wychowanki działali w złej wierze, bowiem tylko w takiej sytuacji wypłacone świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane. Omawiana ustawa podobnie jak ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się bowiem pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia" lecz "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są natomiast pojęciami tożsamymi.
"Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występuje między innymi wówczas gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy co do stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy, (wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r. sygn. I OSK 981/10). W takiej sytuacji odwołać się należy do ogólnych założeń ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, celów jej wprowadzenia i podstawowych zasad związanych z kierowaniem się dobrem dziecka oraz jego podmiotowością. I tak, w preambule do ustawy wskazano, że jednym z zasadniczych celów jej wprowadzenia jest dobro dziecka, które to dziecko potrzebuje szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, (...) w trosce o jego rozwój i przyszłą samodzielność życiową.
Tamże zaznaczono, że ustawę uchwala się w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy objęcie dziecka jedną z form pieczy zastępczej następuje na okres nie dłuższy niż do osiągnięcia pełnoletności, z wyjątkiem zawartym w ust. 2 tego artykułu, gdy się uczy, wówczas do ukończenia 25 roku życia. Może się zdarzyć, że piecza zastępcza nie jest faktycznie sprawowana i taką sytuację przewiduje art. 87 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a oraz art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka (...)". Jednakże w realiach niniejszej sprawy, to organ I instancji miał wiedzę o wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy, a także miał obowiązek monitorować proces usamodzielnienia wychowanki, a mimo to wypłacił skarżącym przedmiotową kwotę za miesiąc luty i marzec 2020 r. Zatem mieli oni prawo przyjąć, że kwota ta była im należna, w związku z tym nie sposób przyjąć aby działali w złej wierze.
W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że sami skarżący poinformowali o wyprowadzeniu się wychowanki z dniem [...] r. do mieszkania przyznanego jej decyzją administracyjną w ramach programu na usamodzielnienie. Okoliczność ta nie została uznana za sporną.
W kontekście zaistniałych faktów skarżący mieli prawo uznać, iż organ I instancji prawidłowo zinterpretował obowiązujące przepisy.
Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy warunkiem przyznania pomocy na kontynuowanie nauki i na usamodzielnienie jest bowiem złożenie wniosku oraz posiadanie zatwierdzonego indywidualnego programu usamodzielnienia. Indywidualny program usamodzielnienia jest opracowywany przez osobę usamodzielnianą wspólnie z opiekunem usamodzielnienia co najmniej na miesiąc przed osiągnięciem przez osobę usamodzielnianą pełnoletności, a następnie jest zatwierdzany przez kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na finansowanie pomocy na kontynuowanie nauki i usamodzielnienie (art. 145 ust. 4 ustawy).
Dysponowanie tym programem uprawnia osobę usamodzielnianą do przyznania jej pomocy, w tym również przydziału lokalu mieszkalnego, co miało miejsce w przypadku wychowanki skarżących.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 9 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przyjęte rozwiązanie nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Należy to do obowiązków organów administracyjnych (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961/12/s. 894; W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Ossolineum 1992, s. 74 i n., akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 106 i nast.).
Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Zakres tego obowiązku wyznaczony jest bowiem kryterium podmiotowym oraz kryterium przedmiotowym. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania (J. Borkowski w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. Pr. 1989, s. 67, uw. 1 akapit 2; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1970, s. 56-57, uwaga 3).
Stosownie do art. 151 ust. 1 ustawy przyznanie oraz odmowa przyznania pomocy dla osoby usamodzielnianej na kontynuowanie nauki, na usamodzielnienie oraz na zagospodarowanie następuje w drodze decyzji organu I instancji.
Organy obu instancji nie dostrzegły, że w istocie indywidualny program usamodzielniania wychowanki skarżących został już zrealizowany, bowiem od [...] r. mieszka samodzielnie. Jednakże mimo ukończenia przez nią nauki, o czym skarżący nie mieli wiedzy, przebywała w instytucjonalnej pieczy zastępczej w rodzinnym domu dziecka.
W toku ponownego postępowania organy przeprowadzą prawidłowe i wnikliwe postępowanie dowodowe ustalając okoliczności faktyczne i prawne odnoszące się do realizacji indywidualnego programu usamodzielnienia wychowanki, w tym czynności pracownika socjalnego i koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej, w zakresie w jakim odnoszą się i mają wpływ na spełnienie przesłanek przyznania skarżącym świadczenia na pokrycie kosztów jej utrzymania w prowadzonym przez nich rodzinnym domu dziecka oraz złożonych przez skarżących na piśmie informacji o opuszczeniu przez wychowankę tego domu. W szczególności organ I instancji wypełni obowiązek rzetelnego wyjaśnienia sprawy, poprzez odebranie stosownego oświadczenia przez wychowankę, spoczywający na nim na mocy art. 9 k.p.a., bowiem w niniejszej sprawie skarżący nie działali w złej wierze. Tylko, w sytuacji gdyby tak nie było, możliwe byłoby rozważenie uznania wypłaconego skarżącym świadczenia jako nienależnie pobranego, jak również uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.).
Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak również decyzję organu I instancji.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl