Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. (zmienionego częściowo pismem z dnia [...] r.) Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity – Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ustalił dla "A", z siedzibą w C., ul. [...] sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na terenie, obejmującym część działki o nr ewid. 1 obręb [...], położonym w C. przy ulicy [...] polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków, wraz ze zmianą sposobu użytkowania:
- – budynku magazynowo-garażowego z przeznaczeniem na handel o powierzchni sprzedaży do 450 m2 (obiekt nr 1),
- – budynku magazynowo-garażowego i budynku usługowo-handlowego, z przeznaczeniem na hotel do 15 pokoi, z zapleczem socjalno-gospodarczym i usługowym (obiekt nr 2),
- – realizację urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania ww. obiektu oraz pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w jego granicach.
Ustalając szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powołując się na wyniki wykonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym organ m. in. przyjął, że zgodnie z wnioskiem inwestora istnieje możliwość lokalizacji wnioskowanej rozbudowy i nadbudowy budynków bezpośrednio przy granicy z działkami o nr ewid. 2, 3, 4 i 5 obręb [...].
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta C. stwierdził, że objęty wnioskiem teren nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przeprowadzono również analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W wyniku przeprowadzonych analiz stwierdzono, że w obszarze analizowanym, na działkach dostępnych bezpośrednio z drogi publicznej – ul. [...], występuje zabudowa pozwalająca na określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W analizowanym obszarze występują budynki usytuowane bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, które posiadają parametry pozwalające na ustalenie tych parametrów dla wnioskowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem.
Wyniki analiz w formie graficznej przedstawione zostały na załączniku nr 1, zaś w formie tekstowej wraz z uzasadnieniem możliwych do ustalania warunków, w załączniku nr 2 do decyzji. Wobec tego, że planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy budynków usytuowanych w granicy, przeprowadzone pod kątem zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analizy wykazały, iż w granicach obszaru analizowanego zabudowa sytuowana jest bezpośrednio przy granicach nieruchomości sąsiednich, a zatem wnioskowana lokalizacja planowanej inwestycji spełnia w tym zakresie wymóg kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Podkreślono przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, zaś badanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi nastąpi na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Stwierdził też organ, że w toku postępowania zastrzeżenia co do projektu decyzji złożył D. J., który nie wyraził zgody na usytuowanie planowanej nadbudowy przy granicy z jego działką.
Podniósł, że nadbudowa obiektu spowoduje w okresie zimowym gromadzenie się śniegu w przestrzeni między budynkami i zamakanie ścian. Ponadto planowana nadbudowa spowoduje zacienienie jego budynku oraz biegnącego wzdłuż niego pasa zieleni. W tym względzie organ podał, że decyzja ustala wysokość planowanej nadbudowy do 6 m, natomiast nie ustala jej usytuowania bezpośrednio przy granicy z działką o nr ewid. 5 obręb [...] (w użytkowaniu wieczystym zgłaszającego zastrzeżenia) a jedynie dopuszcza możliwość takiego usytuowania. Dalej Prezydent C. stwierdził, że w stanie istniejącym budynki na działce D. J. (działka o nr ewid. 5 obręb [...]) usytuowane są w odległości 1-1,5 m od granicy terenu inwestycji objętej decyzją.
Zatem problem gromadzenia się śniegu między budynkami jest sprawą istniejącą, niezależną od planowanej nadbudowy. Zwrócił też uwagę, że decyzja ustala dla nadbudowywanego budynku dach jednospadowy i odprowadzenie wód opadowych do istniejących instalacji na terenie inwestycji, co zabezpieczy sąsiednie nieruchomości przed wodami opadowymi. Ponadto, w punkcie 2e decyzji ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym w zakresie dostępu do światła dziennego, zaś brak jest przepisów prawa dotyczących ochrony przed zacieniem terenów zieleni.
W odwołaniu od tej decyzji D. J. jako użytkownik wieczysty sąsiedniej działki nr 5 wniósł o jej uchylenie. Zarzucił, że podwyższenie wysokości objętego zamierzeniem inwestycyjnym budynku usytuowanego w granicy jego działki wymagało jego zgody, której nie wyraził. Takie usytuowanie jest zatem niezgodne z obowiązującymi warunkami technicznymi. Podwyższenie tego budynku spowoduje nawiewanie śniegu na jego budynek, co zwiększy obciążenie jego dachu, do którego jego konstrukcja nie jest przystosowana. Nadto spowoduje gromadzenie się śniegu pomiędzy budynkami co spowoduje zawilgocenie ścian budynków. Spowoduje też dalsze ograniczenie dopływu światła słonecznego do zieleni na terenie jego działki w części pomiędzy budynkami. Zastrzeżenia co do wydanej decyzji D. J. podtrzymał następnie w piśmie procesowym, które wpłynęło do SKO w dniu [...] r. Dodatkowo podniesiono w nim, że w przypadku realizacji inwestycji w granicy dojdzie do jej przekroczenia przy ociepleniu zewnętrznej ściany nadbudowywanego obiektu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało decyzję Prezydenta C. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia opisało SKO szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego, treść decyzji organu pierwszej instancji oraz treść odwołania. Dalej przytaczając treść art. 61 ust. 1 ustawy, powołując się na wyniki sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym stwierdziło, że proponowana przez inwestora inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej i stanowi kontynuację funkcji usługowej występującej na terenie objętym analizą. Nieruchomości objęte analizą wykorzystywane są bowiem na cele zarówno mieszkaniowe jak i usługowe a parametry istniejących budynków pozwalają na ustalenie wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy. Tym samym zgodnie z tym przepisem brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż dotyczą one kwestii które podlegają rozpatrzeniu w kolejnym postępowaniu – o wydanie pozwolenia na budowę, o ile inwestor z takim wnioskiem wystąpi.
Na etapie ustalenia warunków zabudowy organ samorządowy nie może wkraczać w zakres praw zastrzeżonych dla organów administracji budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem decyzją zezwalającą na realizację inwestycji, nie może być także oparta na przepisach Prawa budowlanego i z tego względu nie może odnosić się do konkretnych technicznych rozwiązań. Z tego też względu podniesione w odwołaniu zarzuty nie mogą skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Decyzja o warunkach zabudowy ma wstępny i ogólny charakter – nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu. Jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wytycza ona jedynie ogólne podstawowe kierunki inwestycji podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym także w zakresie sytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych.
Podkreśliło SKO, że w orzecznictwie zwraca się również uwagę, iż decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mają jedynie charakter opiniodawczy dotyczący zagwarantowania ładu przestrzennego, takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Aktem wykonawczym uwzględnianym (obowiązującym) przy rozpatrywaniu spraw w przedmiocie ustalania warunków zabudowy jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zgodnie z tym aktem wyznaczony został w sprawie obszar analizowany i dokonano oceny zagospodarowania znajdujących się w nim nieruchomości.
Wyniki analizy umożliwiły ustalenie parametrów dla nowej zabudowy i dały podstawę do przyjęcia, że planowana inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ustawy. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera również informacje dla inwestora o obowiązku ochrony interesów osób trzecich. Zastrzeżenia odwołującego się co do naruszenia jego interesów powinny zostać wniesione i rozpatrzone w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO D. J. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych jego zdaniem z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to w związku z naruszeniem jego interesu jako użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył w ogólnym zarysie stanowisko prezentowane wcześniej w postępowaniu administracyjnym, dotyczące motywów sprzeciwu co do podwyższenia o 1,5 m objętego postępowaniem budynku usytuowanego w granicy z jego działką. Takie usytuowanie inwestycji jest niezgodne z warunkami technicznymi dotyczącymi sytuowania budynków, stanowiącymi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie przeanalizowały wpływu podwyższonego budynku na nieruchomość sąsiednią błędnie przyjmując, że kwestia ewentualnego naruszenia interesów osób trzecich będzie rozstrzygana dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem warunki ustalone w decyzji o warunkach wiążą projektanta oraz organ wydający pozwolenie na budowę. Sporna kwestia możliwości nadbudowy budynku powinna być zatem rozstrzygnięta w decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo powołując się na orzecznictwo WSA w Gliwicach stwierdziło, że wbrew stanowisku skarżącego przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Na rozprawie sądowej w dniu 13 lutego 2014 r. skarżący dodatkowo zarzucił, że objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne zostało sprecyzowane co do charakteru nieprecyzyjnie. Nie określono bowiem na czym konkretnie ma polegać rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynków, co stwarza dowolność na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym jej wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwaną dalej ustawą p.p.s.a.). Jak to prawidłowo stwierdziły organy obu instancji konieczne przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy zostały sformułowane w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza w świetle wyników analizy obszaru analizowanego stanowiących załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, sporządzonej zgodnie z wymogami obowiązującego w tym względzie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 sierpnia 2003 r. należy podzielić w pełni poczynione przez organy orzekające ustalenia, że przesłanki te zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione. Odmienne w tym względzie zarzuty skarżącego nie zasługują na akceptację. W szczególności nie można podzielić jego zarzutu wydania decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w związku z treścią § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Pomijając już kontrowersyjną kwestię czy przepis ten jest przepisem o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy należy stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącego wynika z niego w jednoznaczny sposób dopuszczalność orzeczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy o możliwości sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy.
Orzeczenie takie nie może być przy tym dowolne ale powinno wynikać z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Za możliwością takiego usytuowania budynku przemawia zwłaszcza, jak to mamy w niniejszej sprawie, bardzo liczne takie usytuowanie budynków istniejących na tym obszarze. Możliwość takiego usytuowania nie narusza zatem w żaden sposób zastanego na tym terenie ładu przestrzennego. Nadto w przypadku kwestionowanego budynku trudno też mówić o jego sytuowaniu w rozumieniu § 12 ust. 2 warunków technicznych, w sytuacji gdy budynek ten już w granicy istnieje, a zgodnie z kwestionowanymi warunkami ma zostać w granicy jedynie nadbudowany o około 1,5 m. Należy też stwierdzić, że przewidziana zaskarżoną decyzją możliwość takiej nadbudowy nie przesądza jeszcze, iż faktycznie takie będą ustalenia w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesądzenie tej kwestii w decyzji o warunkach zabudowy nie jest przy tym dopuszczalne, gdyż należy to do kompetencji organów wydających pozwolenie na budowę.
Nie jest również możliwe chociażby z tego względu, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie opracowuje się podlegającego zatwierdzeniu projektu budowlanego, w oparciu o który można dopiero ocenić wpływ takiego usytuowania na ziszczenie się obowiązujących warunków technicznych oraz na respektowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Z tego też względu możliwość takiego usytuowania budynku nie wiąże organu wydającego pozwolenie na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ustawy) w tym sensie, że zobowiązuje ona ten organ do wydania pozwolenia na budowę tylko z takim usytuowaniem budynku.
W konsekwencji brak jest zdaniem Sądu podstaw prawnych do przyjęcia, że w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 d w zw. z art. 64 ustawy) istnieje obowiązek ostatecznego przesądzenia o tych wymaganiach w związku z sytuowaniem budynku w stosunku do granicy działki, czy też w związku z planowaną wysokością budynku. Nawet gdyby przyjąć taki obowiązek, to w zakresie zarzutów podnoszonych w tym względzie przez skarżącego zasadne jest stanowisko organów, że kwestia zalegania śniegu pomiędzy budynkiem skarżącego a budynkiem objętym spornym zamierzeniem inwestycyjnym jest kwestią już istniejącą, podobnie jak i zacienienie części działki skarżącego usytuowanej pomiędzy tymi budynkami, pomijając już okoliczność podniesioną słusznie przez organ pierwszej instancji, że na gruncie prawa administracyjnego brak jest przepisów dotyczących ochrony przed zacienieniem samej działki czy też usytuowanej na niej zieleni.
Nadto skarżący w najmniejszym stopniu nie wykazał, że podwyższenie budynku inwestora o około 1,5 m spowoduje zwiększenie tych uciążliwości w odniesieniu do jego nieruchomości i budynku (również gdy chodzi o nawiewanie na niego śniegu). Nie zostało też wykazane, że nie jest możliwe wyeliminowanie takiego (ewentualnie) zwiększenia przez zastosowanie na etapie budowy odpowiednich rozwiązań technicznych. Gdy nadto zważy się na treść pkt 2e decyzji organu pierwszej instancji, to brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że z naruszeniem art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy w decyzji tej nie rozważono i nie określono wymagań ochrony uzasadnionych interesów skarżącego.
Brak jest też podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania, czy też stwarza zbyt dużą dowolność na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a to w związku ze sposobem określenia w niej rodzaju planowanej inwestycji, polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynków istniejących. Tego rodzaju roboty budowlane się bowiem nie wykluczają i mogą dotyczyć łącznie również istniejącego już budynku. Gdy zaś chodzi o rozbudowę i nadbudowę to zakres tych robót został dostatecznie sprecyzowany poprzez ustalenie warunków i wymagań w zakresie sposobu zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy (szerokości i wysokości elewacji frontowej budynku nr 1, wymiaru budynku nr 2, geometrii dachów oraz maksymalnych wysokości dachów).
Również dokonując kontroli zaskarżonej decyzji poza zarzutami sformułowanymi w skardze Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności brak jest podstaw do stwierdzenia, że sprawa nie została w postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśniona i rozważona do jej końcowego załatwienia.
Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. sw