Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2020 r., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, M. Z. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy w B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem K. Z. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 17, art. 24 ust. 4, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 111 ze zm.), oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzeń wykonawczych, odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2), zaś z dołączonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności nie da się ustalić od kiedy powstała niepełnosprawność męża skarżącej.
Pismem z dnia 4 sierpnia 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że w stosunku do opiekunów osób dorosłych, u których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole w szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. W związku z tym, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej zaskarżoną decyzją z dnia [...] działając jako organ drugiej instancji, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w szeroki sposób odwołując się i przytaczając wybrane orzeczenia sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. W konkluzji organ stwierdził, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Niemniej Kolegium zwróciło uwagę, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie opiekunowi rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty. Opiekun musi być jednak osobą, która nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową lub osobą, która rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] Na podstawie tego orzeczenia mąż skarżącej został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień [...] Kolegium dodało, że zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji, skarżąca, która obecnie ma 78 lat, nigdy nie wykonywała pracy zarobkowej. Dlatego, w ocenie organu, uznać należy, że to z uwagi na swój wiek, a nie z uwagi na konieczność opieki nad mężem skarżąca nie podejmuje zatrudnienia. Zatem organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że skarżąca nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na męża.
Pismem z dnia 20 października 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 5 lit.a ustawy, polegające na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznanie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając skargę skarżąca podkreśliła, że organy poprzestały na literalnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w związku z tym przyjęły, że skoro ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Jednak gdyby przyjąć wykładnię systemową oraz dyrektywy wykładni funkcjonalnej i celowościowej należy dojść do wniosku, że wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby pobierające emeryturę może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do obu świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Na poparcie swojego stanowiska przytoczono w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) na wniosek skarżącej przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga co do zasady nie jest uzasadniona.
Materialnoprawną podstawę wydanej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dyspozycja cytowanego przepisu ustawy odwołuje się więc do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.
Organy odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, przy czym powołały się na różne tego podstawy. W przypadku organu pierwszej instancji podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia była przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b ustawy, to znaczny organ pierwszej instancji uznał, iż nie da się ustalić od kiedy powstała niepełnosprawność męża skarżącej, czyli nie powstała ona w wymaganym w tym przepisie czasie - tj. nie później niż do 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2).
Organ odwoławczy prawidłowo, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2018 r. sygn. akt K 38/13, który stwierdzał niekonstytucyjność części wskazanej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, uznał, że ta przesłanka nie może być podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, jednak wskazał inną podstawę odmowy - tj. przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca nie spełnia przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. warunku przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki.
Podkreślić należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba zajmując się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki. Z treści art. 17 ust. 1 wynika jednak, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim karty czynności wykonywanych podczas opieki przez wnioskującą, można uznać, że opieka sprawowana przez skarżącą nad mężem spełnia cechy określone w przywołanym powyżej przepisie.
Jednak ze stanu faktycznego sprawy wynika również, że skarżąca ma 78 lat i nigdy nie podjęła zatrudnienia - nigdzie dotąd nie pracowała. Co prawda "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza jedynie faktycznego zaprzestania wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy rezygnacji z realnej propozycji takiej pracy, ale także oznacza niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jednak w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć stanowiska, że skarżąca nie podejmowała dotąd pracy bądź rezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Nadto nie można zgodzić się z faktem, że przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie ma znaczenia wiek oraz stan zdrowia osoby ubiegającej się o to świadczenie. Gdyby tak bowiem było to wystarczyłoby subiektywne przekonanie wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne, że pomimo zaawansowanego wieku, czy też złego stanu zdrowia może potencjalnie podjąć zatrudnienie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt 416/13, że brak kryterium wieku może "prowadzić do sytuacji, w której dojdzie do obejścia przepisów prawa, regulującego przyznawanie świadczeń emerytalnych. Świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane bowiem osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny a będącej w wieku, uprawniającym do otrzymania emerytury, w istocie rzeczy będzie pełnić funkcję nie tyle surogatu wynagrodzenia za pracę ile surogatu świadczenia emerytalnego.
Gdyby zaś taka była intencja ustawodawcy to wydaje się, że zbędnym byłoby wprowadzenie zasady, iż uprawnionemu do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego jest jednocześnie opłacana składka na ubezpieczenie społeczne."
Z uwagi na powyższe, za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki na niepełnosprawnym mężem.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.