Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 –dalej "K.p.a."), art. 17 ust.1, ust. 1b, ust. 3, ust. 4, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.s.r."), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej J S. reprezentowanej przez adwokata K. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...], odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką Z. Z. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2020 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką urodzoną [...] r. Organ I instancji wskazał, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, a jej niepełnosprawność istnieje od 57 roku życia. Ustalony stopień niepełnosprawności matki skarżącej datuje się od [...] r. Organ I instancji wskazał, że Z. Z. jest wdową. Wskazał także, skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad matką.
Ponadto nie pozostaje w zatrudnieniu i nie wykonuje innych prac. Zdaniem organu I instancji, w tych aspektach warunki do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostają spełnione. Organ i instancji uznał jednakże, iż nie zostały przez skarżącą spełnione przesłanki określone w art. 17ust. 1b u.s.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym matce skarżącej przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] nr [...] wynika, że jej niepełnosprawność istnieje od 57 roku życia. Zdaniem organu I instancji, skoro skarżąca jest uprawniona do świadczenia rentowego, to również z tej przyczyny nie przysługuje jej wnioskowane świadczenie ze względu na treść art. 17 ust 5 pkt 1a u.s.r.
Od powyższej decyzji odwołanie do SKO wniosła skarżąca, zarzucając. naruszenie art. 17 ust. 1b u.s.r., a także naruszenie art. 17 ust 5 pkt 1a u.s.r. Wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdziła, że organ naruszył art. 17 ust. 1b u.s.r. przez nie uwzględnienie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Ponadto stwierdziła, że ustalone prawo do renty nie pozbawia jej możliwości ubiegania o świadczenie pielęgnacyjne.
Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Przywołało treść art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1a u.s.r.). W swoich rozważaniach uznało za zarzut niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.s.r. W pozostałym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, w szczególności wskazując, że z art. 17 ust. 5 pkt. 1a u.s.r. należy traktować jako przepis bezwzględnie obowiązujący. Zauważyło również, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 za niezgodny z Konstytucją został uznany jedynie art. 17 ust. 5 pkt 1a u.s.r. i to wyłącznie w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r., poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do renty jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 371) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że orzeczenie w niniejszej sprawie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. Z. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, powoływanej dalej jako "u.s.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego przed Sądem sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu
Organ poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjął, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do renty, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA [7] z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
W niniejszej sprawie organy przede wszystkim ustaliły, że skarżąca ma ustalone prawo do renty z ZUS. Nie poczyniły tu jednak żadnych bardziej dogłębnych ustaleń i rozważań. Z wywiadu środowiskowego z dnia 12 czerwca 2020 r. wynika, że rentę inwalidzką przyznano skarżącej do dnia [...] Świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Osoby znajdujące się w podobnej sytuacji są zatem różnicowane bez żadnych racjonalnych powodów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r. o sygn. I OSK 757/19 wyraził pogląd, że należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.s.r. pozwalającej na realizację zasad równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym.
Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r. zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19.
Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1a u.s.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do renty, w wysokości niższej niż to świadczenie. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.s.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.s.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.s.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów.
Na marginesie wskazać wypada, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości.
Jakkolwiek orzecznictwo sądowoadministracyjne różnie widziało kwestie sposobu rozwiązania ww. problemów, to jednak ostatnia linia orzecznicza wskazuje, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, bądź rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, bądź renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 53, dalej u.e.r.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie go eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury, bądź renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury.
Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, bądź renty, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20).
W niniejszej sprawie organy nie poinformowały skarżącej o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Uzupełniająco można dodać, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, OTK-A 2019/36, stwierdzono: "I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Zauważono tam, że "(...) wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie.
Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (...)". Zacytowane orzeczenie zwraca uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych.
W ten sposób doszło, w ocenie Sądu, zarówno do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.r. przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a K.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., gdyż Kolegium nie ustosunkowało się do całości materiału sprawy i nie poddało go należytej ocenie.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.s.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Organy wezmą pod uwagę, że skoro skarżąca ma fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną, dorosłą osobą, to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia. W jej wieku wiele osób jeszcze pracuje. Skarżąca nie może jednak tego uczynić z powodu trudnej sytuacji domowej. W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawione powyżej stanowisko Sądu.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.