Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 września 2022 r. nr SKO.PS/41.5/867/2022/13142 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z ze zm.) - dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej jako: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr [...] odmawiającą W. W. (dalej: "strona" lub "skarżący") przyznania dodatku osłonowego.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2022 r. strona prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe zwróciła się o wypłatę dodatku osłonowego. Prezydent decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr [...] odmówił stronie przyznania dodatku osłonowego. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że podstawę obliczenia wysokości przysługującego dodatku osłonowego stanowi wysokość dochodu w przeliczeniu na osobę w gospodarstwie domowym za 2020 rok. Organ I instancji ustalił, że strona osiągnęła przeciętny dochód w 2020 r. w kwocie 3138,87 zł. Kwota przekroczenia dochodu okazała się wyższa niż dodatek osłonowy t.j. 400 zł i dlatego organ I instancji odmówił stronie jego przyznania.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie wskazując, zarzucając zaskarżonej decyzji:
- 1. Dwukrotne przekroczenie podstawowego terminu załatwiania sprawy administracyjnej z art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 § 1,2 i 3 k.p.a.;
- 2. Brak możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego - naruszenie uprawnienia strony do tzw. ostatniego zdania art. 10 w zw. z art. 79a k.p.a.;
- 3. Mechaniczne powielenie i przepisanie,,kopiuj-wklej" skomplikowanych przepisów z innej gałęzi czy działu prawa np. prawa ochrony środowiska czy przepisów prawa podatkowego;
- 4. Bezkrytyczne wskazanie i przyjęcie kryterium dochodowego bez prześledzenia toku rozumowania a także prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego jednostki budżetowej OPS pozwalającego na zbadanie toku rozumowania i prawidłowej subsumpcji mając na względzie także zasady logiki czy doświadczenia życiowego;
- 5. Nieprawidłowe uzasadnienie decyzji.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie dodatku osłonowego w wysokości ustawowo przepisanej, przysługującej dla osoby samotnie gospodarującej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 7 września 2022 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przebieg postępowania przed organem I instancji, stan faktyczny sprawy oraz przywołało treść przepisów prawa stanowiących podstawę materialnoprawną jej rozpatrzenia w tym art. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz.
- 1) - dalej: "u.d.o.",
Kolegium wskazało, że strona złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w C. wniosek o przyznanie dodatku osłonowego w dniu 11.04.2022 r., który następnie został uzupełniony przez stronę na wezwanie organu I instancji w dniu 25.07.2022 r. Z uwagi na termin złożenia wniosku, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo dokonał analizy spełnienia kryterium dochodowego przez stronę w oparciu od dochód w gospodarstwie domowym osiągnięty przez nią w 2020 roku, bowiem zgodnie z art. 411 ust. 10k ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.) – dalej: "p.o.ś.", wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu, ustalana jest na podstawie dochodów osiągniętych w:
- 1) przedostatnim roku kalendarzowym poprzedzającym rok, w którym złożono żądanie wydania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 10g - w przypadku żądania złożonego w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 lipca danego roku:
- 2) ostatnim roku kalendarzowym poprzedzającym rok, w którym złożono żądanie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 10g - w przypadku żądania złożonego w okresie od dnia 1 sierpnia do 31 grudnia danego roku.
Kolegium stwierdziło, że z uwagi na prowadzenie przez stronę jednoosobowego gospodarstwa domowego za podstawę wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął wydruki z portalu [...] potwierdzające fakty zawarte we wniosku tj. dane strony (wydruk PESEL) oraz dane na podstawie których ustalono dochód (wydruk z Ministerstwa Finansów MF i wydruk składek ZUS).
Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalił przeciętną miesięczną wysokość dochodu strony uzyskanego w roku 2020 w wysokości 3138,87 zł i wskazało jak dochód został obliczony.
Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że ustawa o dodatku osłonowym w zakresie trybu ustalania dochodu, warunkującego prawo do dodatku osłonowego odsyła wyłącznie do art. 411 ust. 10k p.o.ś., zgodnie z którym należy uwzględniać przeciętny miesięczny dochód z przedostatniego roku kalendarzowym poprzedzającym rok, w którym złożono żądanie (decyduje data złożenia wniosku), natomiast w kwestii składników dochodu jakie podlegają uwzględnieniu odsyła wyłącznie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) – dalej: "u.ś.r.". Zatem, w ocenie Kolegium, w sprawach dotyczących ustalenia prawa do dodatku osłonowego nie mają zastosowania w szczególności przepisy o utracie dochodu, zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
Ustosunkowując się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że organ I instancji pominął w swoim postępowaniu obowiązki wynikające z treści art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a., ale uchybienia te zdaniem organu odwoławczego pozostały bez wpływu na wynik wydanego rozstrzygnięcia, które to rozstrzygnięcie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i poparte zostało wymaganymi ustaleniami faktycznymi w sprawie. Kolegium podkreśliło, że zaskarżona decyzja ma charakter związany a strona w treści odwołania nie podniosła żadnych nowych okoliczności faktycznych dotyczących jej sytuacji dochodowej za rok 2020 i nie przedstawiła w tym zakresie żadnej dokumentacji, która pozwoliłaby na odmienną ocenę ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. Braki w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji zostały natomiast konwalidowane przez organ odwoławczy w treści uzasadnienia niniejszej decyzji. W aktach sprawy znajduje się również upoważnienie z dnia 10.01.2022 r. udzielone przez Prezydenta Miasta [...] dla Zastępcy Kierownika Działu Świadczeń dla Rodzin w Ośrodku Pomocy Społecznej w C..
Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący, który wniósł o:
- 1. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a w następstwie zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji przyznającej dodatek osłonowy.
- 2. Uwzględnienie skargi.
W uzasadnianiu skargi wskazał, ze Kolegium bezkrytycznie przyjęło jako wiarygodne tezy i kierunek rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarzucił także Kolegium pominięcie zarzutów w zakresie dwukrotnego przekroczenia podstawowego terminu załatwiania sprawy administracyjnej przez organ I instancji oraz niedostrzeżenia naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez brak możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji, z całością zebranego. Kolegium w ocenie skarżącego nie wzięło pod uwagę naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji w zakresie uzasadnienia decyzji.
Skarżący ocenił, że w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony w całości materiał dowodowy oraz nie ustalono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, do czego jego zdaniem organ zobligowany jest z urzędu, jako gospodarz postępowania. Zarzucił organom orzekającym w sprawie wadliwe obliczenie jego dochodu a także niedostateczne pouczenie o sposobie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzez pominięcie znacznej części znajdujących zastosowanie przepisów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tak zaznaczonych granicach rozpoznawania sprawy przez Sąd przedmiotowa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego w stopniu, który uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Dodatek osłonowy jest świadczeniem przyznawanym na wniosek osoby zainteresowanej, której przeciętne miesięczne dochody gospodarstwa domowego jednoosobowego lub wieloosobowego w zależności od tego, czy osoba ubiegająca się jest osobą samotnie zamieszkująca i gospodarującą, czy członkiem gospodarstwa domowego wieloosobowego, nie przekraczają kwot określonych w art. 2 ust. 1 u.d.o. Przywołany przepis stanowi, że dodatek osłonowy przysługuje:
- 1) osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 oraz z 2021 r. poz. 1162, 1981, 2105 i 2270) nie przekracza kwoty 2100 zł, oraz osobie w gospodarstwie domowym wieloosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przekracza kwoty 1500 zł na osobę;
- 2) osobie, o której mowa w pkt 1, w przypadku gdy wysokość jej przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę przekracza kwotę, o której mowa w pkt 1, w wysokości różnicy między kwotą dodatku osłonowego a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę. "Podstawowa" kwota dodatku osłonowego w zależności od liczebności gospodarstwa domowego spełniającego kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.o., została określona w art. 2 ust. 5 u.d.o. Przepis ten stanowi, że dodatek osłonowy wynosi rocznie: 1) 400 zł dla gospodarstwa domowego jednoosobowego;
- 2) 600 zł dla gospodarstwa domowego składającego się z 2 do 3 osób; (...)
Zgodnie z art. 2 ust. 14 u.d.o. do ustalenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta prawa do dodatku osłonowego, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 411 ust. 10j-10o oraz 10 r. p.o.s. Z art. 441 ust. 10n p.o.ś., wynika, że do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, o którym mowa w ust. 10g:
- 1) stosuje się przepisy art. 23 ust. 2a i ust. 4 pkt 1 i 3 lit. f ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przy czym ilekroć w tych przepisach jest mowa o rodzinie, rozumie się przez to gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 10j;
- 2) przepisy art. 23 ust. 7, art. 23b ust. 1 pkt 1, 1a, 1b, 2 w zakresie danych, o których mowa w art. 23 ust. 8 pkt 1 lit. a i e, oraz pkt 3, ust. 4 i 5, art. 24a ust. 1 i 2, art. 25 ust. 3 i 4 i art. 29 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stosuje się odpowiednio.
Powyższe oznacza, że w sprawach o wypłatę dodatku osłonowego zastosowanie mają powyżej wskazane przepisy szczegółowe ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.
Z przytoczonych przepisów wynika m.in., odpowiedzialność karna za składanie fałszywych zeznań, konieczność dołączenia do wniosku zaświadczeń oświadczeń dokumentujących wysokość innych dochodów niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a także, że organ obowiązany jest do samodzielnego uzyskiwania informacji i zaświadczeń we wskazanym przez powołane przepisy zakresie.
Konieczność pozyskiwania przez organ danych od innych organów (ZUS, KRUS, naczelnika urzędu skarbowego) nie oznacza, że w sytuacji gdy organy te nie dysponują takimi danymi jakich oczekuje organ, to tym samym pozbawiony jest możliwości działania i zwalnia go to jednocześnie od samodzielnego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. To na organie bowiem spoczywa obowiązek aby prawidłowo ustalić dochód i przyznać świadczenie. Tym bardziej, że podstawowym celem tej ustawy było objęcie dodatkiem osłonowym jak największej liczby jego beneficjentów.
Przechodząc dalej na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły wysokość przeciętnego w gospodarstwie domowym skarżącego na podstawie danych z portalu [...]. Organ odwoławczy szczegółowo opisał i wyjaśnił sposób jego obliczenia. Prawidłowość tego wyliczenia została zweryfikowana przez Sąd. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednoznacznie że przeciętny dochód w gospodarstwie domowym skarżącego w 2020 r. wyniósł 3138,87 zł. Zgodnie z powołanym wyżej art. 2 ust.1 pkt 1 u.d.o. dodatek osłonowy w pełnej wysokości przysługuje osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w którym wysokość przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r. nie przekracza kwoty 2100 zł. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.d.o. dodatek osłonowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym jednoosobowym, w przypadku gdy wysokość jej przeciętnego miesięcznego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na osobę przekracza kwotę, o której mowa w pkt 1, w wysokości różnicy między kwotą dodatku osłonowego a kwotą, o którą został przekroczony przeciętny miesięczny dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.ś.r.
Ponieważ w przypadku strony przeciętny dochód miesięczny wyliczony za 2020 r. przekroczył kryterium dochodowe o 1038,87 zł słusznie organy orzekające w sprawie uznały, że dodatek osłonowy skarżącemu nie przysługuje. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sprawach dotyczących ustalenia prawa do dodatku osłonowego nie mają zastosowania przepisy o utracie dochodu, zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze należy wskazać, że są one niezasadne. Organ odwoławczy jest organem nie tylko kontrolnym ale i merytorycznym i może, a nawet powinien, w ramach prowadzonego postępowania dwuinstancyjnego konwalidować braki postępowania przed organem I instancji, chyba że decyzja została wydana przez ten organ "z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 zd.1 k.p.a.). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (vide wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w CBOSA).
Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Trzeba mieć bowiem na względzie, że powinność merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest z zasadą szybkości i sprawności postępowania określoną w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwiania, i która ma zapobiegać zbędnemu odsuwaniu w czasie ostatecznego załatwienia sprawy (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 866/22, LEX nr 3452895).
Zarzucając Kolegium brak zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego skarżący nie wskazał ani nie przedstawił żadnych nowych dowodów na poparcie swoich twierdzeń o konieczności przyznania mu dodatku osłonowego. Ustosunkowując się do żądania skargi dotyczącego stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji Sąd stwierdza, że przedmiotem skargi skarżącego była decyzja Kolegium a nie przewlekłość postępowania przed organem I instancji. W ramach postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności zaskarżonej decyzji Kolegium Sąd nie może stwierdzić, że taka przewlekłość miała miejsce.
W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest oparta na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego a postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone bez uchybień noszących cechy istotności.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.