Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia T. H. (skarżąca) złożonego na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umożliwienia przejęcia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 przejęcia w obrębie K., k.m. 1 oraz części nieruchomości położonej pomiędzy budynkami o numerach [...] i [...] przy ul. [...] w K. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy:
Pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. skierowanym do Starosty [...] (organ I instancji) skarżąca wniosła o udzielenie informacji na jakiej podstawie prawnej doszło do uwłaszczenia przez Skarb Państwa nieruchomości, która w przeszłości stanowiła jej własność. Wniosła również o umożliwienie jej przywrócenia stanu poprzedniego części nieruchomości, tak by przejazd pomiędzy budynkiem [...] i [...] przy ul. [...] był jej własnością.
Pismem z dnia [...]r. organ I instancji wyjaśnił skarżącej, że dla działki nr 1 została założona w [...] r. księga wieczysta, a działka ta stała się własnością Skarbu Państwa na postawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r., nr 14, poz. 130 z późn. zm.). Odnośnie żądania w zakresie umożliwienia przywrócenia przejazdu pomiędzy budynkami wyjaśnił, że brak jest przesłanek do odnoszenia się do kwestii zbycia na jej rzecz części nieruchomości, która nie stanowi własności Skarbu Państwa ani Powiatu [...].
Pismem z dnia 28 kwietnia 2020 r. skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego, mającego na celu ostateczne załatwienie sprawy, poprzez umożliwienie jej korzystania z części nieruchomości należącej do jej rodziny w przeszłości, a aktualnie do niej. Podkreśliła, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r. dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości przejazd między budynkami nr [...] i [...] przeprowadzono w taki sposób, że został on przyporządkowany do nieruchomości aktualnie stanowiącej własność L. i Z. K., co jest niezgodne z historycznymi dokumentami dotyczącymi nieruchomości.
Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...], działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umożliwienia skarżącej przejęcia przedmiotowej nieruchomości położonej pomiędzy budynkami o numerach [...] i [...] przy ul. [...] w K. W zażaleniu skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez wszczęcie postępowania w przedmiocie możliwości przejęcia wskazanej nieruchomości. W uzasadnieniu podkreśliła, że już w [...] r. przedmiotowa nieruchomość należała do jej rodziny. Bez zgody jej poprzedników prawnych nieruchomość ta została bezprawnie zawłaszczona. Według skarżącej sprawa nie ma charakteru cywilno-prawnego, gdyż skoro decyzją lub innym aktem o charakterze administracyjnym jej poprzednicy zostali pozbawieni prawa do tej nieruchomości, to uważa, że tą samą drogą powinna odzyskać prawo do części nieruchomości. Do zażalenia dołączyła kserokopię uwierzytelnionego tłumaczenia z języka [...] warunków budowlanych dla [...] (z lutego [...] r.).
SKO po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej postanowieniem z dnia [...] r utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Stwierdziło, że działka nr 1, posiada użytek "dr", stanowi pas drogi wojewódzkiej [...]. Działka ta stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Sąd Rejonowy w L. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych założył w [...] r., księgę wieczystą nr [...], w której jako właściciela ujawnił Skarb Państwa zatem uznał, że to Skarbowi Państwa przysługuje prawo własności tej działki.
Natomiast nieruchomość położona przy ul. [...], oznaczona jako działka nr 2, stanowi własność osób fizycznych, co wynika z księgi wieczystej nr [...]. SKO zauważyło, że brak jest przepisu prawa materialnego, który dawałby organowi władzy publicznej wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania skarżącej. Stwierdziło, że skarżąca nie udokumentowała, iż jej poprzednicy prawni lub też ona, byli właścicielami wymienionych działek oraz, że działki te były przejęte na własność Państwa. Ponadto to w zażaleniu skarżąca skonkretyzowała ostatecznie swoje żądania.
SKO przytoczyło treść m.in. art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm. – dalej "u.g.n") podkreślając, że skoro skarżąca wnosi o zwrot części nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1 i nr 2, stanowiących według jej twierdzeń własność poprzedników prawnych, to winna wykazać, że objęte wnioskiem działki były nieruchomościami wywłaszczonymi czy też przejętymi lub nabytymi na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wskazanych przepisów, a nadto winna wykazać, że posiada tytuł prawny do wymienionych działek, jak też następstwo prawne po poprzednikach. W ocenie SKO analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz wniosków skarżącej i zażalenia oraz dołączonych przez skarżącą dokumentów, daje podstawy do twierdzenia, iż skarżąca tego nie wykazała.
SKO podzieliło stanowisko Starosty [...] zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] r. Uznało, organ I instancji prawidłowo na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie SKO skarżąca zarzuciła nieuprawnione i niczym nieuzasadnione przejęcie przez Skarb Państwa własności jej nieruchomości; niezgodne ze stanem faktycznym przygotowanie dokumentacji, na podstawie której Sąd Rejonowy w L. dokonał rozgraniczenia nie uwzględniając jej prawa własności; nieuwzględnienie dokumentów historycznych dotyczących własności nieruchomości, w stosunku do których domaga się zwrotu, a z których to dokumentów wynika, że nieruchomość ta w przeszłości należała do jej poprzedników prawnych. Wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia, poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego zgodnie z jej wnioskiem z dnia 22 stycznia 2020 r. i dnia 28 kwietnia 2020 r., względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. Jednocześnie wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów, a to: pisma z dnia 29 października 2013 r. kierowanego do Sądu Rejonowego w L. do sprawy sygn. akt. [...]; pisma z dnia 2 stycznia 2013 r. skierowanego do Wójta Gminy K.; wyciągu z protokołu z rozprawy w sprawie [...] Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r.; kserokopii aktu notarialnego z dnia [...] r. sporządzonego przed notariuszem W. G. w L. W uzasadnieniu zaakcentowała, że od wielu lat usiłuje uregulować sytuację prawną przedmiotowych nieruchomości.
Wskazała, iż o tym, że nie jest właścicielem części nieruchomości, która w przeszłości należała do jej rodziców i dziadków dowiedziała się w czasie, kiedy było prowadzone postępowanie sądowe o rozgraniczenie. Wyjaśniła, że według jej wiedzy podatki od nieruchomości za całą działkę według stanu posiadania z [...] r. płacili jej dziadkowie i rodzice, a obecnie to skarżąca ponosi opłaty z tego tytułu. Stwierdziła, że jej argumenty dotyczące niewłaściwego poprowadzenia granic w postępowaniu rozgraniczeniowym zostały zignorowane, a wszystkie dotychczasowe postępowania są prowadzone przez organy z pominięciem historycznych dokumentów. W opinii skarżącej na podstawie dokumentów, które zostały dołączone do jej pism SKO powinno było wszcząć postępowanie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1369 ze zm.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), natomiast jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.
Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że nie narusza ono prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd orzekał w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 ust. 2 i art. 120 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umożliwienia przejęcia T. H. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 przejęcia w obrębie K., k.m. 1 oraz części nieruchomości położonej pomiędzy budynkami o numerach [...] i [...] przy ul. [...] w K. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym o charakterze oczywistym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do jednoznacznego stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61 a § 1 K.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (tak wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 1635/14 uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być także oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie oraz powaga rzeczy osądzonej zaistniała w odniesieniu do żądania zgłoszonego przez stronę.
Nie można także prowadzić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji czy jakiegokolwiek trybu nadzorczego, nadzwyczajnego bez wskazania decyzji lub orzeczenia (czyli przedmiotu) rozstrzygającego o prawach skarżącego lub jego poprzedników prawnych.
Odmawiając wszczęcia postępowania organ nie może dokonać merytorycznej oceny wniosku.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy SKO słusznie zauważyło, że brak jest przepisu prawa materialnego, który dawałby organowi władzy publicznej wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania skarżącej.
Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela stanowisko organu, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że objęte wnioskiem działki nr 1 i nr 2 z obrębu K., są nieruchomościami wywłaszczonymi czy też przejętymi lub nabytymi na rzecz Skarbu Państwa, a nadto że poprzednicy prawni skarżącej lub ona, posiadali tytuł prawny do wymienionych działek, jak też następstwa prawnego po poprzednikach.
Należy także zgodzić się z organem, że skarżąca nie wykazała bezspornie, iż jej poprzednicy prawni byli współwłaścicielami sąsiednich działek oznaczonych obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr 1 i nr 2 z obrębu K. Z dokumentu z dnia [...] r. przedłożonego przez skarżącą przy zażaleniu wynika jedynie jakie warunki budowlane zostały określone dla [...] na wniosek B. Z. Skoro skarżąca nie przedłożyła dokumentów wykazujący tytuł prawny do wymienionych działek, a także wskazujących na wywłaszczenie, czy też przejęcie lub też nabycie wymienionych działek na rzecz Skarbu Państwa, a nadto następstwo prawne po poprzednikach, to wszczęcie postępowania na podstawie rozdziału 6 działu III u.g.n. nie może nastąpić.
W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy orzekające słusznie uznały iż nie zaistniała przesłanka do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Dlatego też zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy prawa procesowego tj. art. 61a § 1 K.p.a. Sąd uznał za nieuzasadniony. Natomiast, jeśli skarżąca uważa, że mienie jej rodziny zostało przejęte bez żadnej podstawy prawnej, to odzyskanie go jest możliwe wyłącznie na drodze postępowania cywilnego, a taka sytuacja wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, a także prowadzenie czynności ustalających w jakim trybie nastąpiło pozbawienie własności spornej nieruchomości.
Odnosząc się do przedstawionego w skardze wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd przedmiotowy wniosek oddalił. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed Sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją a nadto co najbardziej istotne w stanie faktycznym sprawy, dopuszczenie dowodów uzupełniających jest możliwe tylko "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości".
Zdaniem Sądu, organ rozpatrzył całokształt materiału dowodowego i dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w odniesieniu do spornej nieruchomości i osoby skarżącego oraz w sposób należyty uzasadnił swoje stanowisko. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ innych przepisów prawa procesowego i materialnego, co mogłoby spowodować konieczność eliminacji zaskarżonych postanowień z obiegu prawnego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o sprawach; orzeczenia.nsa.gov.pl.