Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r. r. SKO.PSW/41.5/774/2022/19775, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania G. K. (skarżąca, strona), stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma informującego Prezydenta Miasta R. (Prezydent, organ I instancji) z dnia 31 października 2022 r. nr [...] pozostawieniu bez rozpoznania wniosku G. K. o wypłatę dodatku węglowego.
Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 31 października 2022 r. Prezydent – powołując się na art. 2 ust. 3a, ust.3b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm. – dalej "u.d.w.") - zawiadomił skarżącą o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o wypłatę dodatku węglowego, gdyż wniosek był kolejnym, złożonym dla gospodarstwa domowego, na ten sam adres miejsca zamieszkania.
W odwołaniu od pisma informującego strona wniosła o pozytywne rozpatrzenie wniosku i przyznanie dodatku węglowego w drodze decyzji. Strona wyjaśniła, że pod podanym adresem znajdują się wyodrębnione lokale mieszkalne. Stwierdziła, że korzysta za wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, posiadającego odrębne liczniki elektryczne i wspólne źródło ciepła.
SKO postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022 r. stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. W uzasadnieniu wskazało że zaskarżony dokument nie jest decyzją, ani innym aktem administracyjnym, od którego przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Jednocześnie SKO wyjaśniło, że pismo strony z dnia 13 listopada 2022 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji pozostawienia wniosku bez rozpoznania" organ I instancji winien potraktować jako nowy wniosek o przyznanie dodatku węglowego.
W skardze z dnia 3 stycznia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca wskazała, że zaskarża postanowienie w związku z "odmową wypłaty dodatku węglowego jak również odrzuceniem odwołania". Podniosła, że chce uzyskać dodatek węglowy.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 119 ust. 3 p.p.s.a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym,.
Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania, które zostało złożone na pismo organu z dnia 30 października 2022 r. informujące skarżącą o pozostawieniu bez rozpatrzenia jej wniosku o wypłatę dodatku węglowego.
Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga dotyczy postanowienia Kolegium wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że pismo Prezydenta z dnia 31 października 2022 r. nie może być kwestionowane w toku kontroli instancyjnej, tzn. nie można skutecznie zanegować jego poprawności poprzez wniesienie środka zaskarżenia w postaci odwołania. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania jest ocena zasadności żądania przyznania skarżącej dodatku węglowego.
Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem II instancji to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Mając na uwadze treść art. 134 K.p.a. organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a także czy zostało ono wniesione w ustawowym terminie. W sprawach tych wydawane jest postanowienie, które jest ostateczne.
W niniejszej sprawie przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytanie, czy pismo skarżącej zatytułowane "Odwołanie" stanowi środek zaskarżenia w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a. W tym celu koniecznym jest przeanalizowanie treści pisma z dnia 13 listopada 2023 r., gdyż to ona ma decydujące znaczenia dla oceny charakteru podania, a nie jego tytuł. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że w piśmie tym strona w sposób wyraźny sygnalizuje żądanie rozpatrzenia wniosku w formie decyzji. To z kolei uzasadnia domniemanie, że skarżąca składając pismo z dnia 13 listopada 2022 r. zwraca uwagę na bezczynność Prezydenta, który – w jej opinii – nie dokonał, żadnych ustaleń faktycznych.
W tym miejscu należy podnieść, że organ jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie, a jednocześnie określa przedmiot sprawy. W razie gdy wniosek budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II OW 154/18, Lex nr 2597911). Tymczasem organy zaniechały podjęcia tego rodzaju czynności i w sposób arbitralny zadecydowały o treści żądania skarżącej, która to ocena okazała się błędna.
W związku z powyższym SKO w toku dalszego postępowania winno potraktować pismo skarżącej z dnia 13 listopada 2022 r. jako ponaglenie związane z bezczynnością Prezydenta, a w konsekwencji przeprowadzić postępowanie w trybie przewidzianym w art. 37 K.p.a.
W tej sytuacji Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 134 K.p.a. i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.