Uzasadnienie
Wójt Gminy M. decyzją z dnia 26 lipca 2022 r., działając m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 390), zwanej dalej u.ś.r. oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 103), zwanej dalej ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy, po rozpoznaniu wniosku skarżącej O.B. z dnia 29 czerwca 2022 r., odmówił jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia synem A.B.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zarówno skarżąca, jak i jej syn są obywatelami Ukrainy, którzy przebywają na terytorium Polski w związku z trwającym konfliktem zbrojnym w ich państwie. Organ ten podał również, że orzeczenie o niepełnosprawności syna skarżącej jest ważne do dnia 12 lutego 2023 r., a skarżąca w toku postępowania administracyjnego oświadczyła, że na Ukrainie od 17 listopada 2017 r. pobiera świadczenie z pomocy społecznej na syna z tytułu jego niepełnosprawności, oraz że od tego czasu nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad nim.
Zatem w ocenie organu I instancji skarżąca co do zasady jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, jednak aktualnie pobierane przez nią świadczenie z tytułu niepełnosprawności jej syna pokrywa wydatki związane z jego opieką. Okoliczność taka zdaniem organu I instancji stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że ukraińskie świadczenie z pomocy społecznej pobiera jej syn z tytułu swojej niepełnosprawności (renta socjalna). Zaakcentowała również, że jej syn jest chory od urodzenia i nie rokuje poprawy. Nadto, jest ona jedyną osobą na terenie Polski, która może sprawować nad nim opiekę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zwięźle przedstawił stan faktyczny sprawy oraz zacytował przepis art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 u.ś.r. Podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji, akcentując, że skarżąca od dnia 17 listopada 2017 r. pobiera w swoim kraju świadczenie z pomocy społecznej na niepełnosprawne dziecko. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego warunkiem przyznania i tym samym pobierania świadczenia pielęgnacyjnego jest nieprzysługiwanie za granicą świadczenia o charakterze podobnym do takiego świadczenia. Natomiast pobierane przez skarżącą ukraińskie świadczenie jest zbliżone do świadczenia zawnioskowanego w Polsce. Organ odwoławczy zaznaczył również, że racjonalny ustawodawca nie przyznał uprawnień, np. do dodatku dyferencyjnego, który przysługiwałby w kwocie stanowiącej różnicę między świadczeniami.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że skoro jest ona uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką nad osobą niepełnosprawną, to nie przysługuje jej prawo do wnioskowanego świadczenia, podczas, gdy językowa wykładnia ww. przepisu winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że bezspornym jest, iż jako matka niepełnosprawnego dziecka mieści się w katalogu podmiotów, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Wskazała również, że wykładnia dokonana przez organy obu instancji jest błędna, gdyż przepis wyraźnie stanowi, że przywołana przesłanka dotycząca posiadania ustalonego prawa dotyczy innego podmiotu niż wnioskodawca. Tym samym norma ta nie ma zastosowania do wnioskodawcy, który jest uprawniony do świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Nie można bowiem podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów w zakresie interpretacji i wykładni obowiązujących w sprawie przepisów ustawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto, na mocy art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że skarżąca jako matka dziecka niepełnosprawnego sprawuje nad nim opiekę i z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia.
Organy administracji publicznej odmówiły jednak skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż w ich ocenie pobiera ona w kraju swojego pochodzenia świadczenie związane ze sprawowaną nad synem opieką, będące świadczeniem podobnym do wnioskowanego w Polsce świadczenia pielęgnacyjnego.
Dokonując oceny kontrolowanych decyzji, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w sprawie nie ustalono dokładnie jaki charakter ma ukraińskie świadczenie. Nie ustalono również dokładnie kto je pobiera - skarżąca czy też jej syn. Skarżąca w odwołaniu jednoznacznie wskazała, że świadczenie to pobiera jej syn i stanowi ono odpowiednik polskiej renty socjalnej. Natomiast organ odwoławczy przyjął, że pobiera je skarżąca, nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń.
Okoliczność powyższa pomimo, że w istocie nie została ustalona, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy z uwagi na poniższe rozważania. Kluczowym bowiem w niniejszej sprawie jest ustalenie kim jest "inna osoba" w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r.
W tym kontekście zaznaczyć przyjdzie także, że Polska wraz z Ukrainą w dniu 18 maja 2012 r. w Kijowie zawarły umowę o zabezpieczeniu społecznym. Stosuje się ją w odniesieniu do Ukrainy do ustawodawstwa o powszechnym państwowym ubezpieczeniu społecznym, które dotyczy choroby (czasowej niezdolności do pracy), ciąży oraz porodu (macierzyństwa), wypadków przy pracy, chorób zawodowych, oraz/lub śmierci z tych przyczyn, bezrobocia, emerytur oraz rent z tytułu: inwalidztwa, utraty żywiciela, wysługi lat zgodnie z ustawodawstwem o powszechnym państwowym ubezpieczeniu emerytalnym, zasiłku pogrzebowego. Zatem zakresem tej umowy nie są objęte świadczenia rodzinne, w tym świadczenie pielęgnacyjne, do których wyłączne zastosowanie znajduje ustawa o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Zauważyć także należy, że kolejne wprowadzane na przestrzeni lat zmiany w przepisie art. 17 u.ś.r. miały na celu ograniczenie nadużyć w zakresie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Regulacje art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. wprowadzono, w brzmieniu obecnie obowiązującym, ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548). Zgodnie z uzasadnieniem projektu do tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne miało nie przysługiwać m.in. w przypadku, gdy na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Podkreślić jednak trzeba, że ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że przez "inną osobę", o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 6 u.ś.r. rozumieć należy innego członka rodziny, tj. ani wnioskodawcę świadczenia, ani też osobę, na którą świadczenie to ma być pobierane. Potwierdza to także relacja ust. 5 do ust. 1 art. 17 u.ś.r. Skoro w ust. 1 wyraźnie zaznaczono komu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, trudno osoby te włączyć do zakresu podmiotowego poszczególnych punktów ust.
5. W art. 17 ust. 5 pkt 1-6 u.ś.r. określono sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Pkt 1 tego ustępu odniesiono do osoby sprawującej opiekę (wnioskodawcy), a dalszą część regulacji odniesiono do osoby wymagającej opieki. W konsekwencji do kręgu "innych osób" nie można włączyć ani wnioskodawcy, ani też osoby wymagającej opieki, bowiem ustawodawca wyraźnie tego nie wskazał. Zatem skoro wnioskodawcą świadczenia jest matka sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym od urodzenia dzieckiem, która co do zasady jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, to nie można jej włączyć do kręgu osób będących inną osobą (innym członkiem rodziny). Takie rozumienie, w razie braku umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, pozbawiałoby ją możliwości przyznania polskiego świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie składu orzekającego za powyżej przedstawionym rozumieniem wyrażenia "inna osoba" przemawia wykładnia językowa, którą potwierdzają wyniki przeprowadzonej wykładni systemowej. Ustawodawca bowiem omawianą negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego umieścił w odrębnym punkcie art. 17 ust. 5 u.ś.r. Nadto, za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia również wykładnia funkcjonalna, bowiem względy sprawiedliwości społecznej wymagają by każda osoba, która rezygnuje z zatrudnienia lub go nie podejmuje celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, uzyskała odpowiednie świadczenie z tym związane.
Na marginesie wskazać także należy, że dodatek dyferencyjny został unormowany rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zatem zakresem jego działania nie została objęta Ukraina i wobec tego rozważania organu odwoławczego w tym zakresie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.
W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W szczególności winien ustalić, czy nie ma innej osoby w rozumieniu powyżej przedstawionym (tj. innego członka rodziny niż skarżąca i jej syn), która jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką. To z kolei, w razie uzyskania negatywnej odpowiedzi, winno doprowadzić do wydania pozytywnej dla skarżącej decyzji, zgodnie z jej wnioskiem, tj. przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia na możliwy okres zasiłkowy z uwzględnieniem regulacji u.ś.r. oraz art. 26 w zw. z art. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Natomiast jeśli organ ustali, że istnieje inna osoba uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, organ będzie zobowiązany do ustalenia charakteru tego świadczenia i celu przyznania środków objętych tym świadczeniem. Nadto, niezależnie od powyższego, organ I instancji winien ustalić czy dla syna skarżącej wydano nowe orzeczenie o niepełnosprawności.
Dodać jeszcze wypadnie, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a., wobec zgodnych wniosków skarżącej i organu.