Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – SKO, Kolegium) decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. nr SKO.4117.301.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 1, 2, 3, 3a, 3b, 3c, 3d, 4 i 16, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 141 – dalej u.d.w.), po rozpoznaniu odwołania G. M. (dalej – Wnioskodawczyni, Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. (dalej – organ I instancji, Wójt Gminy) z dnia 15 grudnia 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania dodatku węglowego.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, organ I instancji wspomnianą decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r. odmówił jej przyznania dodatku węglowego. Negatywne rozstrzygnięcie umotywowano tym, że Wnioskodawczyni nie udokumentowała podjęcia formalnych kroków zmierzających do wyodrębnienia zajmowanego lokalu.
W odwołaniu z dnia 3 stycznia 2023 r. Skarżąca zanegowała powyższą decyzję. W jego uzasadnieniu Wnioskodawczyni podniosła, iż zajmowany przez nią lokal znajduje się w domu przystosowanym do zamieszkiwania dwóch rodzin. Mianowicie posiada dwie kuchnie oraz dwa wejścia. Zaznaczyła, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dla zweryfikowania tej okoliczności. Wnioskodawczyni stanęła na stanowisku, że spełnia warunki dla otrzymania dodatku węglowego.
Decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie przyznawania dodatku węglowego. Zaznaczył także, że dla tego adresu został już przyznany dodatek węglowy. Następnie wyjaśnił, że art. 2 ust. 3c u.d.w. wymaga, aby wnioskodawca składający wniosek o wypłatę dodatku węglowego przedstawił dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu. Jego analiza prowadzi do wniosku, że wyodrębnienie lokalu musi być prawnie dopuszczalne, a formalne jego dopełnienie nie było możliwe przed datą zakreśloną w ustawie. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że nie jest organem uprawnionym do urzędowego potwierdzenia, że lokal zajmowany przez Skarżącą spełnia warunki dla lokalu odrębnego. Zauważono również, że brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach w terminie do 30 listopada 2022 r. otwiera dopiero stronie drogę do przyznania dodatku węglowego w trybie opisanym w art. 2 ust. 3d u.d.w.
Tymczasem, jak zauważył organ odwoławczy, Skarżąca nie udokumentowała, aby podjęła kroki mające na celu nadanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Natomiast Wójt Gminy w wywiadzie środowiskowym nie może na podstawie własnych spostrzeżeń stwierdzić, czy dane pomieszczenia mają charakter lokalu odrębnego. Wobec powyższego Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania Wnioskodawczyni dodatku węglowego.
W skardze z dnia 22 sierpnia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnej w Gliwicach, Wnioskodawczyni wyraziła swoją dezaprobatę dla decyzji Kolegium. W jej motywach powtórzyła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sprawy jest kontrola rozstrzygnięcia organu administracji, którym odmówiono Skarżącej przyznania dodatku węglowego. Negatywne stanowisko uzasadniono tym, że Wnioskodawczyni nie przedsięwzięła jakichkolwiek kroków dla dokonania formalnego wyodrębnienia zamieszkiwanego przez jej rodzinę lokalu. Owa bezczynność stanowi o braku podstaw dla zastosowania art. 2 ust. 3c u.d.w., a w dalszej kolejności przyznania Wnioskodawczyni dodatku węglowego.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438 z późn. zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe) - art. 2 ust. 2 u.d.w. Natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.).
Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 2 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzmieniem dodanego ust. 3a i 3b - w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), natomiast w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b).
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono powyższą regulację. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 u.d.w.).
Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 9 u.d.w., wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 10 u.d.w.). Skarżąca w dniu 30 listopada 2022 r. złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego, zatem wniosek ten winien zostać rozpoznany.
Odnotowania również wymaga, iż kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 210/23, Lex nr 3555012). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
W związku z powyższym na organie spoczywał obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.d.w. Mowa tutaj o ustaleniach zarówno w zakresie ilości gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem, jak również braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
W odniesieniu natomiast do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, zważyć należy, iż ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego, bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem.
Wprowadzona regulacja nie wymaga wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy wspomniana nowelizacja weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (zob. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 474/23, Lex nr 3571482; z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 391/23, Lex nr 3577829).
Zwraca uwagę stanowisko sądów administracyjnych, w ramach którego podkreśla się, iż przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenia oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (zob. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 355/23, Lex nr 3562176; z dnia 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, Lex nr 3561999; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Łd 299/23, Lex nr 3571079), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w związku z art. 2 ust. 3c u.d.w.
Jak zauważył WSA w Łodzi, prezentując pogląd, iż ustawodawca nie uzależnia udzielania wsparcia od złożenia wniosku o nadanie dodatkowego numeru porządkowego, a brak złożenia tego wniosku pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego - organy z urzędu posiadają wiedzę, czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego, wystarczy samo oświadczenie strony albo zaświadczenie z urzędu (wyrok z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Łd 299/23, Lex nr 3571079). Złożenie oświadczenia w tym przedmiocie przez stronę dopuścił również WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 69/23, Lex nr 3576366). W tym kontekście, analizy wymagałby również § 2 pkt 8-10 oraz § 6 ust. 5 i 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 r. 1368).
Odmienne stanowisko organów doprowadziło do usankcjonowania nałożenia na Skarżącą obowiązku, który nie wynika z ustawy. Pozbawione podstaw prawnych pozostaje zatem uzależnienie przyznania Skarżącej wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Na tym tle słusznie tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 633/23 (Lex nr 3593314) dopatrzył się naruszenia wynikającego z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, powtórzonej w art. 6 k.p.a. jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.
Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną Sąd uznał, iż organy orzekające naruszyły w sprawie jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartą w art. 6 k.p.a., wskutek czego doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w.
Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, a rozpoznając wniosek Skarżącej o przyznanie dodatku węglowego uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w., zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.