Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr WINB-WOA.7721.56.2022.JB Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) po rozpatrzeniu odwołania Z. G. (skarżący) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. (PINB) nr [...] z 30 grudnia 2021 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zbadania legalności wykonania przez T. Z. (inwestor) utwardzenia działki nr 1 przy ul. [...] w B. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. skarżący zwrócił do PINB o wszczęcie postępowania zmierzającego do likwidacji samowoli budowlanej wykonanej przez T. Z. mającej polegać na podniesieniu poziomu części drogi o około 2 m. poprzez wykonanie nasypu, a następnie jego utwardzenie kostką brukową na działce nr 1. Skarżący wskazał przy tym, że jest współwłaścicielem tej działki (udział 4/10 we współwłasności).
Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu 23 maja 2019 r. zawiadomieniem z dnia 30 maja 2019 r. PINB poinformował o prowadzeniu postępowania w sprawie sprawdzenia legalności wykonania utwardzenia działki nr 1 stanowiącej drogę przy ul. [...] w B. Następnie decyzją z dnia 9 sierpnia 2019 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne. Jednak na skutek odwołania ŚWINB w dniu 10 grudnia 2019 r. uchylił decyzję PINB, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w dniu 30 grudnia 2021 r. wydał decyzję nr [...], w której po raz kolejny umorzy postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zbadania legalności utwardzenia przedmiotowej działki. Jako podstawę prawną decyzji PINB wskazał art. 105 k.p.a.
Podając motywy podjętej decyzji PINB wskazał na poczynione w trakcie postępowania ustalenia, wedle których wykonany już w roku 1999 r. podjazd do posesji jest niezbędny do użytkowania budynku mieszkalnego z garażem zgodnie z przeznaczeniem. Inwestor posiadał zaś pozwolenie na budowę na wykonanie podjazdu do nowo budowanego w 1999 r. budynku mieszkalnego wraz ze zgodami ówczesnych właścicieli działki nr 1. Podjazd do posesji nr [...] przy ul. [...] został wykonany w okresie budowy budynku mieszkalnego wraz z garażem w latach 1999 i 2000 r. Z dokumentacji zdjęciowej sporządzonej w 2015 r. w ramach opinii biegłego na potrzeby sprawy rozgraniczeniowej toczącej się wówczas przed Sądem Rejonowym w B. wynika, że podjazd do posesji nr [...] istniał i był utwardzony częściowo asfaltem i betonem, a częściowo płytami betonowymi ażurowymi. Wykonany natomiast wiosną 2019 r. remont podjazdu do budynku zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami nie wymagał zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Od decyzji PINB odwołanie wniósł skarżący. Jednak wskazaną na wstępie decyzją ŚWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu ŚWINB nakreślił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył i omówił jego podstawę normatywną. Wskazał przy tym, że działka nr 1 przy ul. [...] w B. zgodnie z wyciągiem z ewidencji gruntów posiada symbol Dr i N, którym odpowiednio oznaczone są drogi oraz nieużytki.
Według Wojewody sprawa dotyczy dojazdu do nieruchomości. Oznacza to, że inwestor dokonał przebudowy urządzenia budowlanego, co w świetle prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia robót budowlanych do odpowiedniego organu architektoniczno-budowlanego.
Wojewoda wskazał przy tym, że utwardzenie gruntu na działkach budowlanych zaliczane jest zwykle do urządzeń budowlanych, czyli urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (chodnik, dojścia, przejazdy i dojazdy do budynku, pod śmietniki). W takim przypadku utwardzenie pełni rolę podrzędną w stosunku do obiektu budowlanego znajdującego się na działce. Wynika to pośrednio z tego, że prawo budowlane utwardzenie wymienia w art. 29 ust. 2, a nie w ust. 1, czyli tam gdzie są roboty budowlane, a nie budowa obiektów.
W skardze na powyższą decyzję ŚWINB skarżący, działając przez pełnomocnika będącego adwokatem zarzucił naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 PrBud poprzez błędne uznanie, że utwardzenie działki nie wymaga zgłoszenia, podczas gdy zgłoszenia nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, do kategorii których nie należy przedmiotowa działka.
Zarzucono ponadto naruszenie art. 199 k.c. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji, pomimo braku zgody współwłaściciela działki nr 1 na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd.
Zarzut skargi dotyczy także naruszenia art. 30 ust. 2a pkt 1 w związku z art. 32 ust. 4 PrBud poprzez zaniechanie żądania od inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i nakazania rozbiórki samowolnie wykonanego utwardzenia części działki drogowej o nr 1.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 10 lutego 2023 r. skarżący podtrzymał skargę. Natomiast inwestor wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z art. 1 § 2 powyższej ustawy kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Ponadto jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Istota sporu w rozpoznawanej sprowadza się do kwestii legalności utwardzenia działki nr 1 wykonanego przez inwestora w 2019 r. Utwardzenie to zostało wykonane kostką brukową. Nie stanowi przy tym sporu, że poprzednio na działce nr 1 istniało utwardzenie zapewniające nieruchomości inwestora dostęp do drogi publicznej.
Sporne jest natomiast to, czy wykonane wiosną 2019 r. utwardzenie z kostki brukowej powinno zostać poprzedzone zgłoszeniem wymaganym przez przepisy PrBud. Ustalenie, że takie zgłoszenie było wymagane, skutkować musiałoby stwierdzeniem, że realizacja przedmiotowego utwardzenia stanowiła naruszenie przepisów PrBud i stanowiła samowolę budowlaną. Tym samym wadliwym byłoby umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego w przedmiocie legalności wykonania tego utwardzenia.
Zaakcentować należy, że naruszenia PrBud powinny być oceniane według przepisów, obowiązujących w dacie ewentualnego popełnienia samowoli. W związku z tym ustalenie, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji z punktu widzenia Prawa budowlanego, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji danego obiektu tj. w niniejszej sprawie w 2019 r. Oznacza to, że dla oceny ich legalności w sprawie znajdują zastosowanie przepisy PrBud, w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zamianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Do czasu tej nowelizacji zagadnienia dotyczące robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu uregulowane były w art. 29 ust. 2 pkt 5. Według tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.
Takie brzmienie przepisu zostało wprowadzone w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2003 r. poz. 80 nr 718) i pozostawało niezmienione do czasu wspomnianej wyżej nowelizacji z 13 lutego 2020 r. W obecnym zaś stanie prawnym tożsamą treść zawiera art. 29 ust. 4 pkt 4 PrBud. Należy jednocześnie wskazać, że także w poprzednim stanie prawnym, aktualnym w 2019 r., wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej nie było objęte obowiązkiem zgłoszenia, gdyż nie zostało wymienione w obowiązującym wówczas katalogu zwartym w art. 30 poprzedniego PrBud.
W kontekście wskazanej powyżej regulacji prawnej w realiach rozpoznawanej sprawy odnotować należy, że według ŚWINB w 2019 r. doszło do przebudowy "urządzenia budowlanego jakim jest podjazd do jednej nieruchomości usytuowanej przy ul. [...]". Organ odwoławczy poszedł zresztą w tym zakresie dalej niż organ I instancji, który wykonane roboty zakwalifikował jedynie jako remont urządzenia budowlanego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zarazem, że wspomniane urządzenie budowlane ŚWINB zakwalifikował jako utwardzenie gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu wskazanego powyżej art. 29 ust. 2 pkt 5 poprzedniego PrBud. Skarżący kwestionuje taką właśnie kwalifikację, podnosząc że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z działką budowlaną, o której mowa w tym przepisie.
Kluczowe znaczenie w realiach rozpoznawanej sprawy ma zatem to, czy działka nr 1 mieści się w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 5 poprzedniego PrBud. Przepis ten faktycznie mówi o działce budowlanej. Okolicznością bezsporną w realiach rozpoznawanej sprawy jest to, że według danych zawartych w ewidencji gruntów opis użytku tej działki został oznaczony jako dr (droga) oraz N (nieużytki). Powierzchnia oznaczona jako dr wynosi 0,0160 ha zaś powierzchnia oznaczona jako nieużytki 0,0212 ha. Takie oznaczenie w ewidencji gruntów w ocenie Sądu nie stoi na przeszkodzie, aby na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 5 poprzedniego PrBud zakwalifikować działkę jako budowlaną w zakresie objętym spornym utwardzeniem.
Na gruncie poprzedniego PrBud (tak samo zresztą jak w obecnym brzmieniu PrBud) ustawodawca nie zdefiniował pojęcia działki budowlanej. W przepisach tych nie zawarto także wyraźnego odesłania do innych ustaw. Jednak nie wyklucza to sięgnięcia do zawartych w nich definicji.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1251/19 pojęcie działki budowlanej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z zawartą tam definicją jako działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Podobne rozumienie "działki budowlanej" przyjęto w § 3 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 poz. 1225) z tą różnicą, że dodatkowo muszą zostać spełnione wymogi wynikające z tego rozporządzenia (pojęcie to zostało wprowadzone na mocy § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285).
Wypada także zauważyć, że odrębną definicję "działki budowlanej" zawiera także ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 4 ust. 3a. Zastrzec jednak od razu należy, że ta definicja normuje rozumienie tego pojęcia jedynie w obszarze przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W kontekście przywołanych powyżej definicji zaakceptować należy przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych definicję, wedle której "działka budowlana" w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, to każda działka gruntu, na której możliwa jest realizacja obiektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1718/06). Innymi słowy na potrzeby wykładni art. 29 ust. 2 pkt. 5 poprzedniego PrBud należy przyjąć, że działka budowlana jest to każda nieruchomość, na której można prowadzić roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 tej ustawy. Oznaczenie działki nr 1 jako użytek dr i N nie stanowi przeszkody do prowadzenia na niej robót budowlanych (byłoby inaczej gdyby jako użytek oznaczono grunt rolny lub las). Działka ta w dacie wykonania spornych robót budowlanych nie była też objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z tych względów jest ona działką budowlaną w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 poprzedniego PrBud. Tym samym niezależnie od tego, czy sporne działania inwestora zakwalifikujemy jako wykonanie utwardzenia, czy przebudowę istniejącego utwardzenia, to takie działanie bez wątpienia wymagało ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Przeciwnego stanowiska, jakie w tym zakresie reprezentuje skarżący podzielić nie można.
W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy nie można tracić z pola widzenia także i tego, że sporne utwardzenie wykonane obecnie z kostki brukowej służy zapewnieniu dla nieruchomości inwestora dostępu do drogi publicznej. Na nieruchomości tej w sposób legalny tj. na podstawie wydanej inwestorowi przez Prezydenta Miasta B. decyzji z dnia 20 września 1999 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, został wzniesiony budynek mieszkalny. Jako teren objęty inwestycją w pozwoleniu na budowę wskazano także działkę nr 1. Zaś według zatwierdzonego powyższą decyzją projektu zagospodarowania terenu wynika, że wjazd na posesję odbywać się miał poprzez właśnie tą działkę. Oznacza to, że poprzednio funkcjonujące utwardzenie (widoczne na znajdujących w aktach administracyjnych licznych zdjęciach) zostało wykonane w sposób legalny. Działkę nr 1 organ wydający wskazane powyżej pozwolenie na budowę potraktował zaś jako działkę budowlaną (zwłaszcza, że została objęta została opracowaniem w ramach zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu).
Tym samym, pomijając nawet przedstawioną powyżej definicję działki budowlanej, wykluczenie obecnie możliwości potraktowania działki nr 1 jako działki budowlanej w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 2 PrBud prowadziłoby do sytuacji, w której legalnie wybudowany budynek zostałby w istocie pozbawiony dostępu do drogi publicznej. (Zadośćuczynienie żądaniu skarżącego, aby wykonane utwardzenie z kostki brukowej zostało rozebrane oznaczałoby w praktyce brak takiego dostępu). Takich konsekwencji zdaniem Sądu zaakceptować nie można.
W kontekście zarzutu dotyczącego naruszenia art. 199 k.c. należy wskazać, że z samej zasady nie mógł on odnieść skutku, gdyż skoro w dacie realizacji sporne utwardzenie z kostki brukowej nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, to kwestia legitymowania się przez skarżącego prawem do dysponowania terenem działki na cele budowlane nie mogła stanowić przedmiotu badania przez organy nadzoru budowlanego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.