Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 29 listopada 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2807/2023/20310 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy"), po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, uchyliło ostateczną decyzję własną z 7 lutego 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/149/2022/689 oraz utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji") z 29 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.
Decyzją z 7 lutego 2022 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję Prezydenta z 29 grudnia 2021 r. odmawiającą przyznania J. S. (dalej "Skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i orzekło o przyznaniu Skarżącemu od 1 listopada 2021 r. na czas nieokreślony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.
Postanowieniem z 2 października 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2807/2023/20310 Kolegium wznowiło z urzędu postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją z 7 lutego 2022 r. Kolegium uznało, że zachodzi konieczność wznowienia postępowania z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany w postanowieniu tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W związku z pojawieniem się nowej okoliczności istniejącej w dniu wydania decyzji z 7 lutego 2022 r., a nie znanej Kolegium zasadne jest wznowienie postępowania.
Organ odwoławczy po przeprowadzeniu wznowionego postępowania ustalił, że Skarżący nie sprawował opieki nad ojcem, a niepodejmowanie przez niego zatrudnienia nie było związane z koniecznością sprawowania opieki nad nim. Skarżący nie spełniał zatem przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustaleń tych Kolegium dokonało m. in. na podstawie przekazanych przez Organ pierwszej instancji akt sprawy, w tym oświadczeń z 12 września 2023 r. M. S. (siostry Skarżącego) i D. R. (opiekunki ojca Skarżącego) oraz zeznań świadków, w szczególności D. R. i M. K..
Skarżący wniósł skargę na decyzję Kolegium nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. Zdaniem Skarżącego decyzja Organu odwoławczego oparta jest na fałszywych informacjach, tj. po przesłuchaniu D. R. i M. S., których zeznania nie polegają na prawdzie. W dużej mierze cała sprawa to manipulacja M. S., z którą Skarżący jest bardzo skłócony. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie m. in. gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5). Stosownie do art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.). Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzenie zaś zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności organ powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy wystąpiła w sprawie podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy przewiduje, że zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek wymaga, by nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody miały istotne znaczenie dla sprawy. Trzeci warunek, to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2010/15, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Należy przy tym zauważyć, że dla zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma znaczenia, czy o istnieniu dowodów i okoliczności wiedziała strona oraz z jakich powodów nie były one znane organowi.
Następnie wypada przypomnieć, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Kolegium decyzji o przyznaniu Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje określonym kategoriom osób, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się m. in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawową zatem przesłanką uprawniającą do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną musi stanowić wyłączną przyczynę niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego.
Zaś opieka powinna być osobista, stała bądź długotrwała i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić.
Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z Kolegium, że przekazana przez Prezydenta informacja o tym, że Skarżący od sierpnia 2021 r. nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym ojcem stanowiła nową istotną dla sprawy okoliczność, wyczerpującą przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z 7 lutego 2022 r. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. kwestia zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną stanowi bowiem okoliczność istotną dla sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie okoliczność wskazywana przez Prezydenta istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej, tj. 7 lutego 2022 r. Z uzasadnienia decyzji z 7 lutego 2022 r. wynika, że Kolegium przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne opierając się na ustaleniach wywiadu środowiskowego i oświadczeniach Skarżącego co do zakresu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W oświadczeniu z 29 listopada 2021 r. Skarżący wskazał, że nie może podjąć pracy z powodu całodobowej opieki nad ojcem, a opieka ta - z uwagi na rodzaj schorzeń na jakie cierpi ojciec Skarżącego - sprawowana jest w pełnym zakresie. Dopiero po wydaniu decyzji z 7 lutego 2022 r. Organ pierwszej instancji w trakcie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powziął wiadomość, że Skarżący nie zamieszkiwał z ojcem i nie sprawował nad nim opieki. Oświadczenia co do okoliczności związanych z opieką Skarżącego złożyły siostra Skarżącego oraz opiekunka ojca Skarżącego.
Z oświadczeń tych wynika, że od sierpnia 2021 r. całodobową opiekę nad ojcem Skarżącego sprawuje opiekunka, a Skarżący tylko okazjonalnie odwiedzał ojca i pomagał w opiece nad nim. Zatem podnoszona przez siostrę Skarżącego oraz opiekunkę ojca Skarżącego okoliczność dotycząca sprawowania opieki ujawniona została dopiero po wydaniu decyzji z 7 lutego 2022 r., tym samym nie była ona brana pod uwagę przy podjęciu tego rozstrzygnięcia. Przesądza to z kolei o tym, iż stanowi ona okoliczność nową, która nie była znana Kolegium w chwili wydania decyzji.
Jednocześnie należy mieć na względzie, że ujawnienie się nowych, a istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych może być rezultatem przeprowadzenia dowodów bądź ujawnienia się dowodów pod wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Wznowić postępowanie należy także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., I OSK 1961/15, opubl. w CBOSA).
W konsekwencji we wznowionym postępowaniu Kolegium zobowiązane było do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy zobligowany był do zbadania czy Skarżący na dzień 7 lutego 2022 r. spełniał przesłanki do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Z nowych okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie wynika, że Skarżący na dzień 7 lutego 2022 r. nie spełniał przesłanek do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Mianowicie Skarżący nie sprawował opieki nad ojcem, a tym samym niepodejmowanie przez niego zatrudnienia nie było związane z koniecznością sprawowania opieki. Analiza akt sprawy administracyjnej wskazuje, że podstawę rozstrzygnięcia Kolegium stanowiły oświadczenia siostry Skarżącego i opiekunki ojca Skarżącego z 12 września 2023 r. oraz zeznania świadków. Skarżący w toku postępowania odwoławczego oraz w skardze do sądu administracyjnego kwestionował ww. dowody. Z protokołów przesłuchania świadków wynika, że w przesłuchaniu wzięli udział jedynie pracownicy Organu pierwszej instancji.
Skarżący nie był obecny przy przesłuchiwaniu świadków. Skarżący nie został zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Wobec tego dowód z przesłuchania świadków został przeprowadzony z naruszeniem art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a., a nowa okoliczność, której wykazaniu miał służyć ten dowód nie może zostać uznana za udowodnioną.
Przypomnieć należy, że stosownie do art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Jednocześnie § 2 tego przepisu stwierdza, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu takich dowodów i ma prawo do zadawania świadkom i biegłym pytań oraz może składać wyjaśnienia.
Zachowanie wymagań art. 79 k.p.a. niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku - w szczególności, jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy - stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 14 listopada 1995 r., SA/Wr 664/95, LEX nr 27053; wyrok NSA z 13 lutego 1986 r. II SA 2015/85 oraz z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2537/14 – opubl. w CBOSA). Naruszenie art. 79 k.p.a., polegające na odebraniu stronie możliwości zweryfikowania dowodu, podważa uznanie tego dowodu przez organ za wiarygodny i powoduje ocenę postępowania dowodowego organu jako arbitralnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24 listopada 2011 r., II SA/Bk 628/11, opubl. w CBOSA).
Organ administracji publicznej powinien pouczyć stronę obecną przy przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka, że uczestnicząc w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkowi oraz sama składać wyjaśnienia. Strona, która bierze udział w przeprowadzaniu dowodu, może także składać nowe wnioski dowodowe na poparcie swoich twierdzeń. Zapoznanie się przez stronę z wynikami przeprowadzonego dowodu nie czyni zadość zasadom czynnego i bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania pytań oraz składania wyjaśnień (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1999 r., I SA/Gd 1252/97, LEX nr 37890; wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 981/10, opubl. w CBOSA).
Wobec tego zapoznanie się Skarżącego z treścią protokołów z przesłuchań świadków nie konwaliduje naruszenia art. 79 k.p.a., gdyż Skarżący został pozbawiony możliwości zadawania pytań i składania wyjaśnień.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 81 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności Kolegium zapewni Skarżącemu czynny udział w postępowaniu i przed wydaniem decyzji umożliwi mu wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działając osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).