Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. T. W. (zwana dalej "skarżącą") zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. W., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku załączono m.in. zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stwierdzające, że skarżąca pobiera przyznaną bezterminowo emeryturę rolniczą, przy czym kwota wypłaconego świadczenia w miesiącu sierpniu wyniosła 1.023,92 zł.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz K. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako powód odmowy organ wskazał na to, że skarżąca posiada prawo do emerytury. Zdaniem organu I instancji okoliczność ta w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.
Ponadto, według organu I instancji, nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż niepełnosprawny "pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Ponadto nie został spełniony wymóg wynikający z art. 17 ust. 1b tej ustawy, gdyż niepełnosprawność męża skarżącej istnieje od 50 roku życia.
Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu I instancji. We wniesionym odwołaniu zarzuciła, że niesprawiedliwe i krzywdzące jest powoływanie się na przepisy dotyczące wieku powstania niepełnosprawności oraz na okoliczność pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim. Podniosła, że mąż choruje poważnie od wielu lat i wymaga całodobowej opieki. Skarżąca wskazała również, że pobiera emeryturę i podjęła się na krótki okres czasu pracy w oparciu o umowę zlecenie. Jednak z tej pracy musiała zrezygnować w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19. Wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy kwotą tego świadczenia, a kwotą pobieranej emerytury.
Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jako podstawę prawną swojej decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej w skrócie: "u.ś.r.".
W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiące podstawę prawną decyzji, w tym art. 17 ust. 5 u.ś.r.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo min. do emerytury. W związku z tym Kolegium uznało, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na poparcie zaś tego stanowiska Kolegium przywołało wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 969/19.
Zdaniem Kolegium ze względu na jednoznaczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie jest również możliwym przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego.
Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Samo ustalenie, że skarżąca jest żoną swojego męża - jak to uczynił organ I instancji - w związku z czym sprawuje opiekę nad mężem i wnioskuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie wystarcza do stwierdzenia, że ze względu na art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Ponadto Kolegium wskazało, że wbrew stanowisku organu I instancji podstawą do odmowy wnioskowanego świadczenia nie mogło być kryterium momentu powstania niepełnosprawności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i pominięcie celów ustawy oraz przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na posiadane prawo do emerytury. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przywołała wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i zastosowaną w nich wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona, a decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ostać się nie mogły. Decyzje te zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111), dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r." poprzez jego niewłaściwą wykładnię, jak i z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a.
Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest to, że skarżąca posiada prawo do emerytury. W konsekwencji istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.
Zgodnie z powyższym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu powołanego powyżej przepisu, przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Organ I instancji wskazał ponadto na inne przesłanki odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, lecz dopuszczalność zastosowania tych przesłanek została słusznie zakwestionowana przez Kolegium. Jednak ze względu, na zbieżną z organem I instancji, ocenę skutków posiadania prawa do emerytury, pozostało to bez wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej obecnie decyzji organu odwoławczego.
Problem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Stanowiska w tym zakresie nie były jednolite, przy czym można w tym zakresie stwierdzić ukształtowanie się co najmniej kilku linii orzeczniczych.
Pierwsza linia orzecznicza wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury czy renty, powołując się na wykładnię językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 czy z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15. Takie też stanowisko przyjęły organy, wydające decyzje w rozpoznawanej sprawie.
Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury.
Następnie świadczenie to było waloryzowane, co skutkowało tym, że obecnie jest już zdecydowanie wyższe od najniższej emerytury. Nie można mieć wątpliwości, że intencją ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia, by uprawniony opiekun pobierał jedno, zapewne wyższe świadczenie. W obecnych realiach jednak świadczeniem znaczenie wyższym jest świadczenie pielęgnacyjne.
Wobec powyższego stwierdzić można ukształtowanie się nowej linii orzeczniczej, wskazującej na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Za reprezentatywne w tym zakresie uznać wypada wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. II SA/Go 833/18, w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z 12 września 2019 sygn. III SA/Gd 472/19. Ta linia orzecznicza znalazła także wyraz w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1546/1. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia.
Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawą nie podziela jednak przedstawionego powyżej stanowiska. Natomiast akceptuje i przyjmuje za własne stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 764/20 i z 15 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 1983/20. Nie podzielono w nich stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto). Podkreślono, że takie rozwiązanie pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa bowiem kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
Zwłaszcza, że spowodowałoby to dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalenia przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W powyższych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozwiązaniem problemu jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Emerytura jest prawem niezbywalnym, NSA uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Ponadto zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
Zaakcentować należy, że konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. W konsekwencji skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.