Uzasadnienie
Informacją z dnia [...] r., Dyrektor Zarządu Zlewni w Z., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie(także organ), ustalił Gminie W., opłatę stałą w wysokości 89.00 zł, za odprowadzanie do wód potoku [...] wód opadowych i roztopowych z odwodnienia terenu ulicy [...] w C. wylotem [...] w km 1+ 200, za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., podając, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach.
W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 – dalej "P.w.") oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm. –"rozporządzenie"),a to w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...].
Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2.50 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. nr [...], w ilości 348.69 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0.0968585833 m3/s.
Gmina W. (Gmina), pismem z dnia 30 września 2020 r. złożyła reklamację wyjaśniając, że informację roczną należy kierować do właściciela drogi powiatowej tj. Powiatowego Zarządu Dróg w Z..
W piśmie z dnia [...] r. organ wystąpił do Gminy o uzupełnienie reklamacji o dokumenty potwierdzające przekazanie urządzenia wodnego, objętego pozwoleniem wodnoprawnym Starosty [...] z dnia [...] r. właścicielowi drogi tj. Powiatowemu Zarządowi Dróg w Z..
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w Z., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, określił Gminie, za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 89,00 zł. za odprowadzanie do wód potoku [...] wód opadowych i roztopowych z odwodnienia terenu ulicy [...] w C. wylotem [...] w km 1+200 na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazując na brak możliwości uznania reklamacji podniósł, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., nie została wygaszona (Gmina nie zrzekła się praw i obowiązków wynikających z pozwolenia), a więc jest w obiegu prawnym. Zgodnie z art. 393 P.w. pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Taką samą treść powołanego przepisu zawierał również art. 123 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), pod rządami której wydane było pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie do wód potoku [...] wód opadowych i roztopowych z odwodnienia terenu ulicy [...] w C. wylotem [...] w km 1+200.
W związku z powyższym Gminie przysługują prawa i obowiązki wynikające z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego na odwodnienie drogi powiatowej, której nie jest właścicielem. Wskazał na linię orzeczniczą, zgodnie z którą podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia celem korzystania ze środowiska, może być adresatem opłaty stałej za usługi wodne jedynie w razie dysponowania tym urządzeniem. Wobec braku przedstawienia organowi przez Gminę dokumentów świadczących o przekazaniu urządzenia wodnego, służącego do realizacji usług wodnych, innemu podmiotowi lub przejęciu praw i obowiązków przez inny zakład, należało przyjąć, że urządzenie jest we władaniu adresata pozwolenia wodnoprawnego. Co za tym idzie podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne jest Gmina W..
Wyjaśnił, że przepis art. 273 ust. 6 P.w. stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Gmina korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Starosty [...] z dnia [...] r. na odprowadzanie do wód potoku [...] wód opadowych i roztopowych z odwodnienia terenu ulicy [...] w C. wylotem [...] w km 1+200 w ilości 348,69 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Z. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. albowiem reklamacja Gminy nie została uznana.
Gmina zaskarżyła decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy t.j. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w., art. 270 ust. 1 i ust. 11 P.w., art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 4 pkt 1 P.w. poprzez ich błędne i niewłaściwe zastosowanie skutkujące naliczeniem skarżącej opłaty stałej za usługi wodne za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r., polegające na uznaniu, że sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego uzasadnia naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w wysokości maksymalnej oraz przepisów postępowania, to jest art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Gmina podkreśliła, organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gdyż możliwość korzystania z takiej usługi, zgodnie z P.w., aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w., obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty.
Dodatkowo wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż pozwolenie wodnoprawne jest co najwyżej źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. W ocenie skarżącej, w realiach niniejszej sprawy, koniecznym wydaje się ustalenie, po pierwsze kto jest właścicielem urządzeń i systemów odprowadzających wodę, zaś po drugie ustalenie ilości odprowadzanej wody. Stwierdziła, że zarządcą drogi wskazanej w decyzji jest Powiatowy Zarząd Dróg w Z. i to do niego należą urządzenia odprowadzające wodę, o których mowa w zaskarżonej decyzji.
Ponadto stwierdziła, że czynności dowodowe stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organ ograniczył wyłącznie do ustalenia istnienia pozwolenia wodnoprawnego. Zaniechał ustalenia właściciela urządzeń wodnoprawnych, jak również nie dokonał analizy okoliczności wynikających z treści tegoż pozwolenia, a przede wszystkim nie wyjaśnił okoliczności w niej wskazywanych. W ocenie skarżącej braki postępowania dowodowego wynikały z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przepisy postępowania administracyjnego. Ponadto obowiązkiem organu było zweryfikowanie istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podkreślił, że zaskarżona decyzja w sposób jednoznaczny, wyraźny i precyzyjny określa uprawnienie skarżącej. W jej świetle skarżąca ma prawo na odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych, a to, wobec braku jednoznacznych dowodów świadczących o braku przystąpienia do użytkowania urządzenia, na podstawie Prawa Wodnego jest okolicznością decydującą o naliczeniu stosownej opłaty. Ponadto argumentacja przytoczona w skardze nie wyjaśnia jednoznacznie, czy skarżąca, jako niebędąca właścicielem drogi, a jedynie podmiotem uzyskującym pozwolenie wodnoprawne na jego wykonanie, nie dysponuje już urządzeniem, które wcześniej zostało przez niego wykonane, czy będąc inwestorem nie wykonała urządzenia i nie oddała go do użytkowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, którą organ ten nałożył na skarżącą Gminę opłatę stałą za usługi wodne - odprowadzanie do wód potoku [...] wód opadowych i roztopowych z odwodnienia terenu ulicy [...] w C. wylotem [...] w km 1+ 200 lub do ziemi, za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na: wprowadzanie do wód potoku [...], wód i opadowych i roztopowych z odwodnienia terenu ulicy [...] oraz wykonanie wylotu betonowego [...] q km 1+200 potoku [...].
Zaskarżona decyzja oparta została o regulacje wyznaczone przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm. – dalej "P.w.").
Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty.W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji, od której podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 1, 6 i 8); stosownie do art. 14 ust. 6 pkt 2. Właściwym organem Wód Polskich w opisanym zakresie jest dyrektor właściwego Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa w Wodnego Wody Polskie.
Z art. 267 P.w. wynika, że opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Zgodnie z art. 268 ust. 1 P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za:
- 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;
- 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;
- 3) odprowadzanie do wód:
- a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
- b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.
Stosownie do art. 270 ust. 1 P.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Przy czym opłatę za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ponosi się wyłącznie w formie opłaty stałej (art. 270 ust. 3 P.w.).
Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. Pierwszy z powołanych przepisów ma charakter proceduralny i przewiduje, że w razie nieuwzględnienia reklamacji od informacji rocznej o wysokości opłaty stałej wydaje się rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty za usługi wodne. Z kolei zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 4 pkt. 1 P.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.
Opłata stała została obliczona zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm. –"rozporządzenie").
W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest to, czy to Gmina zobowiązana jest do uiszczania opłaty stałej. Zdaniem skarżącej, co prawda pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na rzecz Gminy W. to zobowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne winien być właściciel drogi powiatowej - ulicy [...], a mianowicie Powiatowy Zarząd Dróg w Z.. Zdaniem organu to skarżąca jest obowiązana do uiszczania opłaty stałej bowiem w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie wodnoprawne wydane Gminie W. - decyzja Starosty [...] z dnia [...] r., a skarżąca nie przedstawiła dokumentów świadczących o przekazaniu urządzenia wodnego, służącego do realizacji usług innemu podmiotowi.
Zauważyć przyjdzie, że wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 - 73 z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną".
Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.
Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 P.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Podkreślić należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 82).
Zasady ustalania wysokości opłaty stałej w tym przypadku określa art. 271 ust. 4 pkt 1 P.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych do wód ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
Zgodnie z § 6 rozporządzenia, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2.50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.
Zauważyć należy, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na rzecz skarżącej na jej wniosek. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. udzielono Gminie W. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do wód potoku [...], wód opadowych i roztopowych z odwodnienia terenu ulicy [...], w miejscowości C., projektowanym wylotem [...] w km 1+200 potoku oraz wykonanie ww. wylotu. Pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych udzielono do dnia 2 grudnia 2025 r. Skarżąca nie odpowiedziała na pismo organu z dnia [...] r. i w zakreślonym terminie nie przedłożyła dokumentów potwierdzających przekazanie urządzenia wodnego, objętego pozwoleniem wodnoprawnym właścicielowi drogi. Toteż tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 545 ust. 7 P.w., dotychczas wydane pozwolenia wodnoprawne zachowują moc, co oznacza, że podstawą obliczenia opłat za korzystanie ze środowiska są określone w tych pozwoleniach.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia może być adresatem opłaty stałej za usługi wodne jedynie w razie dysponowania tym urządzeniem. W realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca nie kwestionowała, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na jej rzecz i funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie przedstawiła również dokumentów potwierdzających przekazanie urządzenia wodnego objętego pozwoleniem wodnoprawnym Starosty [...] z dnia [...] r. właścicielowi drogi tj. Powiatowemu Zarządowi Dróg w Z..
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że skarżącej przysługują prawa i obowiązki wynikające z udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego na odwodnienie drogi powiatowej. Zdaniem Sądu, zasadnie zatem organ określił skarżącej opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia ulicy [...].
Sąd zauważa, że organ w swojej decyzji wyjaśnił powody nie uwzględnienia reklamacji i przedstawił motywy, którymi kierował przy obliczeniu opłaty stałej.
Zdaniem Sądu zarzuty skargi nie są zasadne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Z tych względów, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., skargę oddalił.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.