Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia 29 października 2021 r. nr SKO.K/41.3/718/2021/13442/KS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. K. (dalej – Strona, Skarżący), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Śląskiego (dalej – organ I instancji, Marszałek Województwa) z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr [...], którą unieważniono egzamin państwowy - praktyczny na prawo jazdy kategorii "C+E" przeprowadzony w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w K. w dniu 18 sierpnia 2005 r. wobec A. K. przez egzaminatora R. M. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 18 grudnia 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Sądu Rejonowego w D. [...] Wydział Wykonywania Orzeczeń, którym przekazano odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] r. o sygn. akt [...] dotyczący R. M. W orzeczeniu tym stwierdzono, że Skarżący (pkt XLI) uzyskał w dniu 18 sierpnia 2005 r. pozytywne zaliczenie praktycznego egzaminu na prawo jazdy kategorii "C+E" przeprowadzonego przez R. M., "który działając wspólnie i w porozumieniu z innymi osobami, w związku z pełnieniem funkcji publicznej - egzaminatora na prawo jazdy, przyjął za pośrednictwem innej osoby korzyść majątkową w wysokości nie niższej niż 200 zł za naruszenie przepisów prawa - Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. nr 217, poz. 1834 z 2005 r. z późń. zm.) i pozytywnie zaliczył egzamin, pomimo przeprowadzenia tego egzaminu niezgodnie z wymogami."
Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Marszałek Województwa decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r. unieważnił egzamin państwowy - praktyczny na prawo jazdy kategorii "C+E" przeprowadzony w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w K. w dniu 18 sierpnia 2005 r. wobec Skarżącego przez egzaminatora R. M. W uzasadnieniu uznano, że ze względu na wspomniany wyrok karny i opisane w nim działania, zasadnym jest stwierdzenie, że egzamin przeprowadzony został w sposób niezgodny za przepisami ustawy, a nieprawidłowości te miały wpływ na jego wynik. Dlatego też działając na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1268 z późń. zm. – dalej u.k.p.) w związku z § 30 ust. 3 pkt 2 lit. b oraz ust. 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. nr 217, poz. 1834 z późń. zm.) unieważniono Skarżącego egzamin praktyczny na prawo jazdy.
W odwołaniu z dnia 14 września 2021 r. pełnomocnik Strony zarzucił powyższej decyzji:
- 1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie na podstawie wyroku skazującego Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] r. sygn. akt [...] przeciwko R. M., że Skarżący wręczył egzaminatorowi korzyść majątkową w zamian za uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu państwowego na prawo jazdy, podczas gdy takie ustalenia nie wynikają z materiału zgromadzonego w aktach niniejszego postępowania;
- 2) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy i ustalenia, czy Skarżący wręczał egzaminatorowi R. M. osobiście, bądź za pośrednictwem innej osoby korzyść majątkową w zamian za pozytywny wynik egzaminu na prawo jazdy. Tudzież jaką kwotę komu i kiedy miał przekazać Skarżący w zamian za uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu na prawo jazdy oraz jaki wpływ miały ustalone okoliczności na przebieg egzaminu;
- 3) naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.k.p. za sprawą unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy kategorii "C+E" przeprowadzonego wobec Skarżącego podczas, gdy nie zaistniały ku temu ustawowe przesłanki, do których należy konieczność ustalenia, że egzamin był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.
Decyzją z dnia 29 października 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W motywach zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśniono, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 72 ust. 1 u.k.p. pomimo tego, że wszedł on w życie z dniem 19 stycznia 2013 r. Uzasadniono to zasadą aktualności podstawy prawnej decyzji (tożsamość prawna). Wskazano także, że biorąc pod uwagę datę egzaminu, tj. 18 sierpnia 2005 r., szczegółową regulację sposobu przeprowadzania wówczas egzaminu na prawo jazdy zawierało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 150, poz. 1681 z późn. zm. – dalej rozporządzenie).
W dalszej kolejności - w związku z wyrokiem karnym - przyjęto, iż bezspornym jest fakt przyjęcia przez egzaminatora R. M. korzyści majątkowej za pozytywne zaliczenie Skarżącemu egzaminu na prawo jazdy kategorii "C+E", pomimo przeprowadzenia tego egzaminu niegodnie z wymogami. Okoliczność ta, zdaniem Kolegium, ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż w myśl § 18 ust. 7 pkt 2 w związku z § 18 ust. 10 pkt 2 rozporządzenia już samo złożenie propozycji przyjęcia korzyści materialnej w zamian za uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu powinno skutkować zakończeniem egzaminu poprzez wystawienie oceny negatywnej i to bez względu na stan wiedzy i umiejętności osoby egzaminowanej. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że egzamin przeprowadzony został w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.
W skardze z dnia 19 listopada 2021 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Strony zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności celem wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy i ustalenia, czy Skarżący wręczał egzaminatorowi R. M. osobiście, bądź za pośrednictwem innej osoby korzyść majątkową w zamian za pozytywny wynik egzaminu na prawo jazdy. Tudzież jaką kwotę komu i kiedy miał przekazać Skarżący w zamian za uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu na prawo jazdy;
- b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, tj. wskazania braku inicjatywy dowodowej organu zmierzającej do ustalenia, czy Skarżący faktycznie przekazał korzyść majątkową w zamian za pozytywny wynik egzaminu oraz ustalenia jaki wpływ miała rzekoma okoliczność na przebieg egzaminu w dniu 18 sierpnia 2005 r.;
- c) art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sprawie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a to za sprawą bezkrytycznego przyjęcia przez organ II instancji za organem I instancji pomimo nie poczynienia odpowiednich ustaleń, że "w rozpatrywanej sprawie doszło bowiem do przyjęcia przez egzaminatora korzyści majątkowej za zaliczenie egzaminu", podczas gdy sam skazany R. M. nie wskazał, czy oraz w jakiej kwocie przyjął korzyść majątkową od Skarżącego;
- d) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy wadliwej decyzji organu I instancji i nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów złożonego odwołania;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 69 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. polegające na uznaniu przez organ II instancji, że Marszałek Województwa w toku postępowania w ramach swych uprawnień nadzorczych posiada również kompetencję do orzekania w przedmiocie przeprowadzenia egzaminu na prawo jazdy z naruszeniem prawa, jeżeli naruszenie to nie miało wpływu na wynik egzaminu.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi rozwijając argumentację przedstawionych zarzutów zwrócono uwagę, że organ bezkrytycznie i błędnie przyjmuje jako podstawę ustaleń faktycznych wyłącznie treść wyroku o sygn. akt [...], nie dokonując przy tym własnej analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem wytycznych wskazanych treścią przepisu art. 72 ust. 1 pkt 2 oraz art. 72 ust. 2 pkt 1 u.k.p. Podkreślono jednocześnie, że przy ocenie wpływu naruszenia przepisów prawa na wynik egzaminu nie uwzględniono faktu, iż Skarżący na dzień egzaminu posiadał już wieloletnie doświadczenie w kierowaniu pojazdami kategorii "C" i "C+E".
Ponadto zasygnalizowano, że unieważnienie egzaminu praktycznego może doprowadzić do utraty zatrudnienia przez Skarżącego i możliwości zarobkowania w zawodzie, który wykonuje przez większość swej aktywności zawodowej. Wydanie takiej decyzji po 16 latach podważa także zaufanie do organów władzy publicznej i narusza zasadę ochrony praw nabytych.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność, bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Osią sporu jest to, czy w sprawie zaistniały przesłanki unieważnienia egzaminu praktycznego, które określone zostały w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Według pełnomocnika Skarżącego, z racji na brak ustalenia w sposób wszechstronny stanu faktycznego nie można przyjąć, że doszło do naruszenia przepisów prawa, a nade wszystko, że miało ono wpływ na wynik egzaminu. Podkreślono, że samo powołanie się na treść wyroku karnego jest niewystarczające dla pozbawienia Skarżącego możliwości kierowania pojazdami. Nie wynika z niego bowiem, czy Skarżący wręczył korzyść majątkową osobiście, czy też za pośrednictwem innej osoby, w zamian za uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu na prawo jazdy. W opinii pełnomocnika, jego mocodawca, mając w dacie egzaminu wieloletnie doświadczenie w kierowaniu pojazdami należącymi do kategorii "C" oraz "C+E", dysponował wystarczającymi umiejętnościami dla zaliczenia egzaminu.
Odmiennego zdania są organy administracji, które stoją na stanowisku, że wykazanie samego faktu wręczenia egzaminatorowi korzyści majątkowej przesądza o tym, że doszło do naruszenia przepisów prawa mających wpływ na wynik egzaminu. Otóż twierdzą one, że w takim przypadku egzamin winien być zakończony ze skutkiem negatywnym dla kursanta niezależnie od jego wiedzy i umiejętności.
Zarysowany powyżej spór był już rozstrzygany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach m.in. w wyroku z dnia 16 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 52/22. W poniższych rozważaniach Sąd posłuży się przedstawioną w nim argumentacją, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 112 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (według stanu prawnego na dzień zdarzenia będącego przyczyną unieważnienia egzaminu Skarżącego – t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych sprawuje wojewoda. Jednocześnie w świetle art. 112 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, organ sprawujący nadzór może w szczególności przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami. W obecnym stanie prawnym problematyka ta jest regulowana przepisami ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1212 z późn. zm.). Zgodnie jej art. 72 ust. 1 pkt 2 marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.
Z przepisów powyższych wynika jednoznacznie, że w trakcie ich obowiązywania (do chwili obecnej) podmiot sprawujący nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów na prawo jazdy posiadał i posiada uprawnienie do unieważnienia egzaminu. Wedle przepisów ustawy Prawo o ruchy drogowym mogło to następować jeśli przedmiotowy egzamin był przeprowadzony niezgodnie z przepisami. Obecnie, rozwinięto przesłanki unieważnienia egzaminu o sformułowanie "a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik".
Szczegółowe zagadnienia związane z przeprowadzaniem egzaminu na prawo jazdy, na dzień zdarzenia będącego przyczyną unieważnienia egzaminu Skarżącego (co słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze) regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 150, poz. 1681 z późn. zm). Zgodnie z jego § 18 ust. 7 pkt 2 lit. b - egzaminator odmawia przeprowadzenia egzaminu, jeżeli osoba zgłaszająca się na egzamin zaproponowała egzaminatorowi przyjęcie korzyści materialnej w zamian za uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu. W takim przypadku przyjmuje się, że osoba uzyskała negatywny wynik egzaminu (§ 18 ust. 10 pkt 2 rozporządzenia).
Analizując powyższe przepisy można dojść do wniosku, że jakakolwiek próba wręczenia egzaminatorowi korzyści majątkowej (a nawet tylko propozycja) powodują, że egzamin nie powinien się odbyć lub powinien zostać oceniony z wynikiem negatywnym. Należy także przyjąć, że działanie dalej idące (wręczenie i przyjęcie korzyści) również winny odnieść skutek wymieniony wyżej.
Należy tu jednak wyraźnie podkreślić, że unieważnienie egzaminu nie jest sankcją stosowaną, zwłaszcza wobec egzaminowanego. Ma ono miejsce w przypadku wystąpienia obiektywnych uchybień w procesie egzaminowania, przy czym chodzi tu o uchybienia po stronie wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. To on bowiem ponosi koszty ponownego egzaminu (art. 72 ust. 3 u.k.p.).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie są prawidłowe. W drodze wyroku karnego ustalono, że przed egzaminem Skarżącego doszło do wręczenia egzaminatorowi korzyści majątkowej, której celem było zapewnienie pozytywnego wyniku egzaminu strony. Ta okoliczność jest bezsporna. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Kontynuując zwrócić należy uwagę, że wydarzenie to nie było tylko zaproponowaniem korzyści majątkowej, ale również jej dokonaniem (wręczeniem "w imieniu" Skarżącego oraz przyjęciem przez egzaminatora.). Nie ulega wątpliwości, że egzamin z dnia 18 sierpnia 2005 r., w świetle przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wspomnianego rozporządzenia, nie powinien się w ogóle odbyć. I jako przeprowadzony z naruszeniem przepisów prawa winien być unieważniony.
Nie ma wpływu na ocenę prawną tego zdarzenia fakt, że obecnie problematyka unieważnienia egzaminu ma prawo jazdy jest regulowana przepisami ustawy o kierujących pojazdami. Doprecyzowana tam przesłanka unieważnienia egzaminu "a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik" potwierdzają zasadność rozstrzygnięć podjętych w sprawie. Wspomniane rozporządzenie Ministra Infrastruktury wyraźnie określało, że nawet zaproponowanie korzyści majątkowej musiało skutkować negatywnym wynikiem egzaminu. A naganne zachowanie zarówno Skarżącego oraz egzaminatora doprowadziły do tego, że wynik ten był pozytywny. Trudno zatem twierdzić, że ujawnione w trakcie postępowania karnego okoliczności nie miały wpływu na wynik egzaminu.
Sąd uznaje zarzuty skargi za zupełnie nieuzasadnione. Jak wyżej wykazano, w oparciu o zebrany materiał dowodowy można bezspornie wykazać, iż wręczenie korzyści majątkowej egzaminatorowi miało wpływ na wynik egzaminu. Z tego samego powodu nie doszło do naruszenia art. 72 pkt 2 uk.p., gdyż wskazana tam przesłanka została wykazana. W świetle powyższego brak jest zatem podstaw dla uznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Otóż organy nie tylko zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia, ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach.
Dodać w tym miejscu również należy, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dotyczy on decyzji administracyjnych. Tymczasem w niniejszym przypadku przedmiotem sprawy jest unieważnienie egzaminu państwowego na prawo jazdy, który nie przybiera tego rodzaju formy, a ponadto inne są podstawy prawne jego unieważnienia niż wspomnianej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).