Uzasadnienie
W piśmie z dnia 19 maja 2020 r. reprezentowana przez adwokata U. S. (dalej też jako skarżąca lub strona) wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M. K. (ur [...] r.). Jednocześnie w przypadku uwzględnienia powyższego wniosku, wniosła o uchylenie z dniem wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne decyzji o przyznaniu jej prawa do pobierania w związku ze sprawowaną opieką nad matką, zasiłku dla opiekuna.
Po rozpoznaniu sprawy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (dalej też jako Prezydent) decyzją z dnia [...] znak: [...] orzeczono o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną tej decyzji powołano art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej też dalej ustawą lub u.ś.r.) oraz art. 41 i art. 104 Kpa.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał stan faktyczny i podał, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, wynikające z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto powołano się na okoliczność, że skarżąca ma przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna.
W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej, zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto zarzucił naruszenie treści art. 25 ust. 5 ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej też jako SKO lub Kolegium) odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, decyzję Prezydenta utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie strony z dnia 19 czerwca 2020 r., o treści "oświadczam, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania mi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuję z prawa do zasiłku dla opiekuna, przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] zmienioną kolejno decyzją nr [...] z dnia [...]
Z akt sprawy wynika też, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] o trwałym uznaniu za osobę całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Nadto wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] organ pierwszej instancji przyznał skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna w wysokości 620zł od 1 listopada 2018 r. na stałe.
Dalej Kolegium po przytoczeniu treści mogących mieć zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym treści art. 27 ust. 5 tej ustawy stwierdziło, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, gdyż ma ona ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad nią, z którego to prawa dotychczas nie zrezygnowała. Strona oświadczyła co prawda, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna oraz, że mając na uwadze przepis art. 27 ust. 5 ustawy wybiera prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak z uprawnienia do zasiłku dla opiekuna zrezygnuje dopiero w dniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Tymczasem zdaniem składu orzekającego Kolegium ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie opiekującej się, w sytuacji gdy nie zostało uchylone prawo do zasiłku dla opiekuna. Świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane dopiero wówczas, gdy w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja uchylająca decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna oraz zostaną spełnione pozostałe przesłanki uprawniające do tego świadczenia.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO reprezentujący skarżącą adwokat wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postepowania.
Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
- - prawa materialnego, tj. art 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna,
- - prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna tego przepisu prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawczyni wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ustawa p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst.jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220). Mając na względzie przedmiot sporu należy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Skarżąca wnioskowała o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Odmowa przyznania skarżącej przez organ pierwszej instancji świadczenia pielęgnacyjnego oparta została na ustaleniu, że niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od 3 listopada 1997 r., a więc powstała po ukończeniu przez nią wieku wskazanego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym nie została spełniona wynikająca z tego przepisu przesłanka, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 1 omawianej ustawy) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b pkt 2 tej ustawy).
Rozpoznając odwołanie Kolegium uznało, że wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy przesłanka odmowy przyznania świadczenia nie zachodzi. W tym zakresie organ odwoławczy odwołał się do wskazywanego przez pełnomocnika skarżącej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym w punkcie 2 sentencji stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
SKO powołało się natomiast na przeszkodę przyznania wnioskowanego świadczenia wynikającą z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, a mianowicie na fakt przyznania skarżącej decyzją Prezydenta z dnia [...] prawa do zasiłku dla opiekuna, w związku ze sprawowaną opieką nad matką. W związku z treścią art. 27 ust. 5 ustawy stwierdziło przy tym, że przyznanie wnioskowanego świadczenia jest możliwe dopiero po uchyleniu ostateczną decyzją decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca.
Wskazać jednak w tym miejscu należy, że już we wniosku początkującym niniejsze postępowanie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna z dniem wydania orzeczenia o przyznaniu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku tego dołączyła też oświadczenie sporządzone w trybie art. 27 ust. 5 ustawy, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z posiadanego prawa do zasiłku dla opiekuna. Formułując w ten sposób wniosek skarżąca, domagając się wnioskowanego świadczenia zmierzała jednocześnie do uniknięcia niekorzystnej dla siebie sytuacji - tzn. pozostania bez żadnego świadczenia w przypadku uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna i przy jednoczesnym nieprzyznaniu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Starała się by nie pozostać w sytuacji bez środków do życia. Organ pierwszej instancji jednak fakt ten zupełnie pominął, nie dostrzegając w ogóle złożenia takiego wniosku, zaś SKO fakt złożenia tego oświadczenia uznało za pozbawiony znaczenia prawnego.
Chociaż z art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, to należy to intepretować, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu innego wymienionego w przywołanym przepisie świadczenia. Jednak w następstwie kolejnych zmian art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania jednego i drugiego świadczenia różniącego się znacznie wysokością. Według utrwalonej linii orzeczniczej (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 985/18, w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 392/17, czy w Białymstoku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 189/17 oraz z dnia 28 marca 2017r., sygn. akt II SA/Bk 139/17) zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy nie można odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne, jakim jest zasiłek dla opiekuna lub zasiłek opiekuńczy.
Zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień m.in. świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W niniejszym przypadku strona bezpośrednio i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie pielęgnacyjne.
Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń - specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których istotą jest rekompensata opiekunowi utraty dochodów w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis ten należy interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Jeśli więc strona wybrała świadczenie, jak miało to miejsce w niniejszym przypadku, to organy winny to uwzględnić i orzec zgodnie z jej żądaniem, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 ustawy).
Tryb takiego postępowania został wskazany przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 19 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Gl 639/19). Skład orzekający stwierdził w nim, że "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Jest w pełni zrozumiałe, to że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zatem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie - powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.
W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji". Identyczne stanowisko zaprezentował też w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19.
Jak podniesiono powyżej skarżąca już w swoim wniosku, a także dalszych pismach oświadczyła, że w razie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku dla opiekuna. Stanowisko to powinno być uwzględnione przez orzekające organy. Zdaniem Sądu wola skarżącej, co do tego, jakie świadczenie chce pobierać, a więc które jest dla niej bardziej korzystne, została przez nią jasno wyrażona.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta R., weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. Uwzględni zatem fakt, że pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku dla opiekuna, wobec złożonego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia (uchylenie decyzji przyznającej to świadczenie) na rzecz wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogło stanowić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od początku miesiąca, w którym doszło do złożenia wniosku. Uwzględniając wniosek organ weźmie pod uwagę treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego prawa do świadczeń ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Jednocześnie organ zaliczy na poczet tego świadczenia kwoty wypłaconego za ten okres zasiłku dla opiekuna, uchylając równocześnie w tej samej decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie pozostającej w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącej na sporny okres prawo do zasiłku dla opiekuna.
O kosztach postępowania sądowego obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 205 § 2 i art. 209 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2019 r., poz. 204).