Uzasadnienie
Pismem z dnia 1 lipca 2019 r. B. K. (strona, wnioskodawczyni, skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie, w trybie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zezwolenia na usunięcia drzewa - świerk srebrzysty, wskazując na zagrożenie spowodowane uschnięciem drzewa.
W piśmie z dnia 27 czerwca 2019 r. wyjaśniła, że zgodnie z art. 83 ust. 3 cytowanej ustawy zgoda właściciela nieruchomości nie jest wymagana, w przypadku wniosku złożonego przez posiadacza nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż właścicielem nieruchomości jest ojciec strony, który figuruje w księdze wieczystej, a postępowanie spadkowe nie zostało do tej pory przeprowadzone.
Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 61a § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w nawiązaniu do art. 83f ust. 1 pkt 3a i ust. 4 i ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na usunięcia jednego drzewa rosnącego na terenie działki o nr geodezyjnym 1 przy ulicy [...] w P. W uzasadnieniu organ odwołał się do treści art. 83f ust. 4, ust. 1 pkt 3a cytowanej ustawy podnosząc, że właściciel - współwłaściciele nieruchomości obowiązani są dokonać zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa. Wyjaśnił, że osoba fizyczna będąca właścicielem działki, zamierzająca usunąć drzewo na cele nie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej występuje do organu ze zgłoszeniem zamiaru usunięcia drzewa. O wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa występuje właściciel działki w przypadku, kiedy wycinka drzewa związana jest z prowadzeniem działalności gospodarczej.
W przedmiotowym przypadku, kiedy wycinka drzewa związana jest z zagrożeniem bezpieczeństwa (obumarcie drzewa) a nie z zamiarem prowadzenia działalności gospodarczej należy złożyć do Urzędu Miasta zgłoszenie zamiaru usunięcia drzewa.
Mając na uwadze art. 83f ust. 4 i ust. 5 ustawy postanowiono jak w sentencji.
W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskująca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 83 ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się w bezzasadnym uznaniu iż nie znajdują one zastosowania w sprawie, podczas gdy skarżąca złożyła stosowny wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie uschniętego (obumarłego) drzewa i wskazała, że jest posiadaczem wymienionej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W żadnym razie skarżąca nie chciała skorzystać z wyjątku od zasady wydawania zezwolenia na usunięcie drzewa wyrażającego się w przysługującym właścicielowi nieruchomości uprawnieniu wynikającemu art. 83 ust. 1 pkt 3a (powinno być chyba art. 83f ust. 1 pkt 3a) ustawy, czyli zgłoszeniu zamiaru usunięcia drzewa, co zdaje się mylnie przyjmować organ pierwszej instancji.
Podniosła też naruszenie prawa procesowego, tj. art. 8 w związku z art. 9, w związku z art. 11, w związku z art. 124 § 2, w związku z art. 125 § 3 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie nieprzekonującego, zdawkowego i lakonicznego uzasadnienia faktycznego i prawnego tego postanowienia, które nie wyjaśnia treści wydanego rozstrzygnięcia, w tym nie zawiera wyjaśnienia w oparciu o którą z przesłanek wynikających z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odmówił wszczęcia postępowania, a także naruszenie art. 61a w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, iż zgłoszone żądanie w postaci wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa zostało wniesione przez osobę nie będą stroną, podczas gdy żądanie podjęcia takiej czynności przez organ wynikało z istniejącego interesu prawnego, który ma oparcie w przepisach prawa materialnego - tj. art. 83 ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy.
Uwzględniając powyższe strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w trybie autokontroli poprzez jego zmianę polegającą na wszczęciu postępowania względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z wydanym w sprawie postanowieniem. W zakresie naruszenia prawa materialnego podkreśliła, iż rozstrzygnięcie całkowicie rozmija się z przedmiotem złożonego wniosku. Pomimo wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie uschniętego drzewa organ nie przeprowadził postępowania i nie wydał rozstrzygnięcia, chociaż stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłanki wskazane w przepisie art. 83 ust.
3. Wyjaśniła, że właścicielem nieruchomości jest jej nieżyjący ojciec, ale nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, więc nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Niezrozumiale jest powoływanie się przez organ na przepis art. 83f ust. 4, ust. 1 pkt 3a. Rozwiązanie to stanowi wyjątek od zasady uzyskania pozwolenia na usuniecie drzewa, a nadto odnosi się tylko do właścicieli nieruchomości, a nie do ich posiadaczy.
Odnosząc się do naruszenia przepisów procesowych wyjaśniła, że zaskarżone postanowienie winno posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne, które będzie realizować zasadę przekonywania wynikającą z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest ogólnikowe i lakoniczne. Nie wiadomo, w oparciu o którą przesłankę z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zostało wydane. Nie wskazano też przyczyn, które legły u podstaw odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa.
W zakresie trzeciego zarzutu - naruszenia art. 61a § 1 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego wnioskująca podniosła, iż domniemuje, że organ przyjmujący zgłoszenie uznał, że zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. W jej ocenie nie można podzielić takiego stanowiska, gdyż jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowi podstawę do wywiedzenia interesu prawnego uprawniającego do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa. W świetle powyższego postanowienie, jako obarczone licznymi uchybieniami, powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołało treść przepisów ustawy o ochronie przyrody (art. 83 i art. 83f) a także art. 138 i art. 61a oraz art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołując się do treści art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego organ wyjaśnił, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się w przypadku gdy z wnioskiem wystąpi osoba nie będąca stroną bądź wystąpią inne uzasadnione przyczyny z powodu, których postępowanie nie może być wszczęte. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy brak w przepisach podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a sprawa ma charakter cywilnoprawny, czy też sprawa nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, a uprawnienie wynika z mocy samego prawa.
Organ podkreślił, że na etapie badania wniosku organ kontroluje jedynie kwestie formalnoprawne, analizując czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania. Nie zajmuje się natomiast zasadnością wniosku.
W niniejszym przypadku Kolegium ustaliło, że wnioskowane do usunięcia drzewo gatunku świerk srebrzysty rośnie na nieruchomości wnioskodawczyni, która jest jej współwłaścicielką w ¼. W pozostałej części współwłaścicielem tej nieruchomości był jej ojciec, który zmarł w 2009 r. i nie zostało przeprowadzone przez wnioskodawczynię postępowanie spadkowe. W toku postępowania ustalono, że drzewo ma obwód mierzony na wysokości 130cm - 76cm, jest uschnięte i stanowi zagrożenie bezpieczeństwa, co stanowi przyczynę złożenia przedmiotowego wniosku. Usunięcie drzewa nie jest związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, a według samej zainteresowanej jest ona posiadaczem samoistnym tejże nieruchomości.
Dalej organ stwierdził, iż w sytuacji zaistnienia przyczyny usunięcia drzew, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, gdzie obwód pnia na wysokości 5 cm przekracza określonej wielkości, ustawodawca przewidział jako zasadę instytucję zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa. Przepis art. 83f w kolejnych ustępach przewidział całą procedurę związaną ze zgłoszeniem i ewentualnym wniesieniem przez organ sprzeciwu do zgłoszenia.
Przenosząc powyższą regulację na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że wnioskodawczyni, jako współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości obowiązana była do złożenia zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa. Podkreślił, że odwołująca jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości w ¼ części, a co do pozostałej części krąg spadkobierców jest znany - gdyż strona przyznała, że jest jedynaczką. Brak jest jedynie postępowania spadkowego potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, w wyniku czego byłaby ona jedynym właścicielem tej nieruchomości. W tej sytuacji trudno mówić o nieuregulowanym stanie prawnym nieruchomości, zwłaszcza w rozumieniu art. 113 ust. 6 i ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją, w której właściciel nie żyje, i nie przeprowadzono lub nie zostało ukończone postępowanie spadkowe, i nie sposób ustalić osób, którym przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości.
Zatem złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa było przedwczesne, a przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usuniecie uschniętego drzewa stała się zasadna.
Kolegium podniosło, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji było prawidłowe, co uzasadnia utrzymanie go w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. K. wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymanego nim postanowienia Prezydenta Miasta P. oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji (powinno być postanowieniu) zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 83 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie mają one zastosowania w sprawie, podczas gdy skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia i wskazała, że jest posiadaczem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i nie chciała w żadnym razie skorzystać z wyjątku od zasady wydawania zezwolenia na usunięcia drzewa,
- - art. 83f ust. 1 pkt 3a w związku z ust. 1 pkt 4 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i uznanie, że skarżąca w pierwszej kolejności ma zgłosić zamiar usunięcia drzewa podczas gdy takie działanie nie było możliwe z uwagi na brak legitymacji do wystąpienia z takim zgłoszeniem, gdyż w przypadku współwłasności konieczne jest wystąpienie wszystkich współwłaścicieli, co nie było możliwe;
- - art. 113 ust. 7 w związku z ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w bezzasadnym uznaniu, iż przypadek, w którym współwłaściciel nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono postępowania spadkowego potwierdzającego tytuł prawny nie może być uznany za nieuregulowany stan prawny nieruchomości w rozumieniu tych przepisów;
oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- - art. 8,w związku z art. 9, w związku z art. 11 w związku z art. 124 § 2, w związku z art. 125 § 3 w związku z art. 126 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie nieprzekonującego, ogólnikowego uzasadnienia, które nie wyjaśnia treści rozstrzygnięcia, a także z ostrożności procesowej zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie złożenia wniosku przez osobę nie będącą stroną i bezzasadne uznanie, iż w realiach przedmiotowej sprawy wystąpiły inne uzasadnione przyczyny, które obligowały organ do odmowy wszczęcia postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła, co do zasady argumentację zaprezentowaną w zażaleniu.
W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, potrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Przyjdzie zauważyć, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kodeksu czyli żądanie o wszczęcie postępowania- zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak w wymienionym przepisie skonkretyzowane.
Nie może być jednak w tym zakresie wątpliwości, że mieścić się tu powinny sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką sytuacją niewątpliwie będzie m.in. prowadzenie już postępowania administracyjnego w sprawie, wydanie w sprawie rozstrzygnięcia czy albo brak podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania.
Według obowiązujących przepisów wszczęcie postępowania w każdej sprawie jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego względnie czy nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, powodującą niemożność wszczęcia postępowania. Pierwsza z przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca jest współwłaścicielką działki nr 1 położonej w P. przy ulicy [...]. W niniejszej sprawie organ powołał się na drugą z przesłanek wskazanych w art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie "inne uzasadnione przyczyny" - tj. brak podstawy prawnej dla wszczęcia żądanego postępowania.
Jest poza sporem, że skarżąca jest współwłaścicielką w ¼ wymienionej powyżej działki. W pozostałej części współwłaścicielem tej nieruchomości był jej ojciec, który zmarł w 2009 r. i nie zostało przeprowadzone przez wnioskodawczynię postępowanie spadkowe. Jednak co podkreślały organy, pomimo braku przeprowadzenia postępowania spadkowego, krąg spadkobierców co do pozostałej części nieruchomości jest znany - jest nim strona skarżąca. Sama bowiem przyznała, że jest jedynaczką. Brak jest więc jedynie postępowania spadkowego potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, w wyniku czego byłaby ona jedynym właścicielem tej nieruchomości. W tej sytuacji trudno mówić o nieuregulowanym stanie prawnym nieruchomości, zwłaszcza w rozumieniu art. 113 ust. 6 i ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Nie można zatem w tym zakresie podzielić twierdzenia skarżącej. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której właściciel nie żyje i z powodu nie przeprowadzenie lub nie ukończenia postępowania spadkowego nie sposób ustalić osób, którym przysługują prawa rzeczowe do danej nieruchomości. Tytuł prawny do tej nieruchomości przysługuje bowiem tylko stronie
Zasadnie zatem orzekające w sprawie organy stwierdziły, że analizowanej sytuacji zaistniały przesłanki do zastosowania art. 83f ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 55). Przepis ust. 3a tego artykułu przewiduje odstąpienie od reguł zawartych w art. 83 ust. 1 ustawy- czyli uzyskiwania pozwolenia na usunięcie drzewa- w sytuacji drzew, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i ich obwód pnia na wysokości 5cm przekracza określoną wielkość oraz są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca, pozostając faktycznie jedyną właścicielką nieruchomości dąży do wycięcia obumarłego drzewa, a usunięcie tego drzewa nie jest związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Przepis art. 83f ust. 4 przewiduje w takim przypadku dokonanie zgłoszenia. Kolejne ustępy tego przepisu regulują całą procedurę związaną ze zgłoszeniem i ewentualnym wniesieniem przez organ sprzeciwu do zgłoszenia.
Zatem złożenie przez stronę wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa było w tym przypadku przedwczesne, gdyż przywołana powyżej regulacja przewiduje w takim przypadku złożenie zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa. Podzielić zatem trzeba stanowisko organów, iż w sprawie zaistniała przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usuniecie uschniętego drzewa.
Zgodzić się należy ze skarżącą, iż przewidziana powyżej procedura jest wyjątkiem od zasady uzyskiwania pozwolenia na usunięcie drzewa i dotyczy tylko pewnej kategorii posiadaczy nieruchomości, a mianowicie ich właścicieli. Zatem nie będzie ona mogła być stosowana w przypadku wieczystych użytkowników. Nie można jednak podzielić twierdzenia skarżącej, iż w przypadku jej nieruchomości można mówić o nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pomimo bowiem braku księgi wieczystej i braku przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłym w 2009r. ojcu, skarżąca sama przyznała, że jest jedynaczką i jej przysługuje prawo do nieruchomości.
Zatem nie ma w tym przypadku sytuacji, w której nie można ustalić osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Osobą tą jest skarżąca. Nie zmienia tego stanu rzeczy zapis ust. 7 art. 113 cytowanej ustawy.
Reasumując, w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy przepis nie przewiduje wnioskowanego postępowania jest w pełni zasadna. Jednoznacznie wynika to przepisów ustawy o ochronie przyrody, które przewidują w sytuacji skarżącej dokonanie zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa.
Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały zgodnie z art. 61a § 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 oddalił skargę.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy.