Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 22 lipca 2020 r. A. K. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym od urodzenia synem W. K. ([...] r.), który legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w B. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111, w skrócie: "u.ś.r.") oraz okoliczność, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik skarżącej, wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz pominięcie reguły ustalonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r., z której wynika, że skarżącej przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia niż pobierana emerytura w wysokości 996,30 zł. miesięcznie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] Uzasadniając swoje stanowisko przytoczyło treść art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i uznało, że ustalone prawo do świadczenia emerytalnego stanowi przesłankę negatywną przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych wskazało, że ustawodawca nie dopuścił możliwości pobierania obu świadczeń - świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, jak również możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia. Sama rezygnacja z pobierania świadczenia emerytalnego nie spowoduje, aby odpadła negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Na poparcie zajętego w sprawie stanowiska przywołało aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w tym obszerne fragmenty wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6.11.2019 r. sygn. akt II SA/Gl 953/19, a także z dnia 9.12.2019 r. sygn. akt II SA/Gl 969/19.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez uniemożliwienie dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Podniosła, że przepisy prawa umożliwiają wybór świadczenia korzystniejszego oraz wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, a także konstytucyjne zasady równości wobec prawa, pomocy rodzinie i osobom niepełnosprawnym, zawarte w art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zdanie drugie i art. 69 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny mieć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Jednak kontrola nie obejmuje oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani też kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1403/08).
W tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że pobiera emeryturę.
Istota problemu prawnego w niniejszej sprawie polega na konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej w skrócie, jak dotychczas: "u.ś.r.). Przepis powyższy stanowił, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Zauważyć należy, że zagadnienie to było już wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeniach (np. w wyrokach z dnia: 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18; 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15; 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
W ostatnim jednak czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii, przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. W szczególności zgadza się z argumentacją prawną zawartą w uzasadnieniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20; 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20. Zasadnie w nich wskazano, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, ale nie może się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego.
Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a każdy przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 r., s. 65).
W tym stanie rzeczy rozpoznając niniejszą sprawę należało uznać za celowe odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu rozumienia tego przepisu, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł. miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Taka relacja utrzymywała się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł. i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1 583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł.
Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi kwotę 1 830,00 zł., zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. (M. P. z 2019 r. poz. 1067). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania przepisów u.ś.r., stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też zasadnie w wyroku NSA sygn. akt I OSK 254/20 zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych.
Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie tych osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku NSA sygn. akt I OSK 254/20 z dnia 18 czerwca 2020 r. wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z dnia 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z dnia 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z dnia 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z dnia 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z dnia 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).
Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja tych osób, została zróżnicowana w ten sposób, że te które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego.
Równocześnie przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym osobom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10, z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12).
Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (opublikowany: Dz. U. z 2019 r. poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r.
W tym wyroku Trybunał orzekł w pkt I: "Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; w pkt II: Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne.
Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, oraz stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Nadto, sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
Jak już wcześniej podniesiono w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia również stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie (cytat).
Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę lub inne świadczenia w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury lub renty nie w całości, ale jedynie do ich wysokości. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z przepisów u.ś.r. i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Sąd w składzie obecnie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Podziela natomiast stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20. Zgodnie z nim, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).
Dodatkowo, można jeszcze przywołać powoływany już wcześniej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdza, że: "w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.".
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszym składzie, opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach NSA o sygn. akt: I OSK 254/20, I OSK 2375/19, I OSK 764/20, I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (por. obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 stycznia 2021 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - Dz. U. z dnia 15 lutego 2021 r. poz. 291, dalej powoływanej w skrócie jako: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z wymienionych ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na ich podstawie, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z nich. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury lub renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego.
Wybór może zrealizować przez złożenie do organu wniosku o zawieszenie dotychczas przysługującego jej prawa na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Zawieszenie prawa, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty świadczenia poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.), a to eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalno-rentowego.
Obowiązek informowania stron postępowania administracyjnego wynika z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a."), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Taka informacja powinna być udzielona wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie świadczenia emerytalno-rentowego. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia przysługującego jej prawa, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania o przysługującej stronie postępowania administracyjnego możliwości wyboru świadczenia, to jest możliwości zawieszenia emerytury lub renty, wstrzymania ich wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.
Za takim stanowiskiem przemawia również cytowany już wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (publ. Dz. U. z 2019 r. poz. 1257).
W rezultacie Trybunał Konstytucyjny dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art.
- 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69).
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez uprzedniego pouczenia i wezwania do wykazania, że skarżąca zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano jej wypłatę tego świadczenia.
Rozstrzygając sprawę ponownie, organ I instancji na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
W tym stanie rzeczy przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania, określonych w art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 sentencji, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.