Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla A.S. (strona, skarżąca) w związku z opieką nad synem B.S.
Z ustaleń SKO wynika, że w dniu 4 września 2020 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. orzeczeniem z dnia [...] r. zaliczyło B.S. do osób niepełnosprawnych. Niepełnosprawność datuje się od urodzenia, a orzeczenie wydano do dnia [...] stycznia 2023 r. Organ I instancji przeprowadził ze stroną wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz dwójką dzieci. Strona sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawnym synem. Z pisma Zastępcy Dyrektora MOPS w W. z dnia [...]r. wynika, że stronie został udzielony urlop wychowawczy na okres od dnia 1 września 2020 r. do dnia 30 września 2022 r. w celu sprawowania osobistej opieki nad synem.
W związku z powyższym decyzją z dnia [...]r. organ I instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż wnioskodawczyni jako osoba przebywająca na urlopie wychowawczym nie spełnia ustawowego warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem pozostaje w stosunku pracy, mimo że pracy nie świadczy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Organ I instancji stwierdził, że urlop wychowawczy jest prawem pracownika czyli osoby pozostającej w zatrudnieniu, a wobec powyższego strona nie spełnia wymogu określonego w art. 17 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111-dalej "u.s.r.").
W odwołaniu strona zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego i procesowego, a to: art. 17 ust. 1 u.s.r. oraz art. 3 pkt 22 u.s.r.; art. 8 K.p.a. art. 9 K.p.a, art. 11 K.p.a, art. 12 K.p.a. oraz art. 23 ust. 4aa u.s.r. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącej organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów naruszając przy tym konstytucyjne zasady równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w szczególnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym. Stwierdziła, że w świetle przywołanych przez nią orzeczeń sądów administracyjnych, przebywanie na urlopie wychowawczym połączone ze sprawowaniem opieki nad osobą spełniającą warunki określone w art. 17 ust. 1 u.s.r. wypełnia hipotezę tej części przepisu, która odnosi się do rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki.
Stwierdziła dalej, że przed organem I instancji toczyły się jednocześnie dwa postępowania w tej samej sprawie, co spowodowało nieuzasadnione wydłużenie postępowania. Wskazała, że przed wydaniem decyzji nie miała faktycznej możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych i zebranych dowodów.
SKO, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 b u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Wskazało, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek pozytywnych i niewystępowaniu żadnej z przesłanek negatywnych wynikających z przepisów prawa. Podzieliło stanowisko przedstawione przez organ I instancji, że w przypadku skarżącej nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdziło, że urlop wychowawczy powoduje jedynie czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy obowiązku zatrudnienia go i świadczenia wynagrodzenia. Urlop wychowawczy jest nadto uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy. SKO uznało, że również pozostałe zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SKO skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.s.r., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 K.p.a, art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a i art. 80 K.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, jego dowolną ocenę w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu zarzuciła błędną wykładnię prawa materialnego prowadzącą do stwierdzenia, iż wymagana w niniejszej sprawie przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wskazana w art. 17 ust. 1 u.s.r., może nastąpić wyłącznie poprzez rozwiązanie stosunku pracy, gdy z definicji legalnej ustanowionej w art. 3 pkt 22 u.s.r. wynika, iż "zatrudnieniem lub inna pracą zarobkową " jest "wykonywanie pracy".
Wskazała m. in, że wymuszanie przez organ konieczności rozwiązania stosunku pracy może w przyszłości utrudniać skarżącej powrót na rynek pracy. Dalej wyjaśniła, że sytuacja rodziny pogorszyła się, a ze względu na konieczność zapewnienia środków na leczenie i rehabilitację syna oraz niekorzystne decyzje o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca została zmuszona do zwolnienia się z pracy w listopadzie 2020 r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy prawa materialnego, co skutkuje jego uchyleniem.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]r. odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111-dalej "u.s.r."). W myśl art. 17 ust. 1 u.s.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4)
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast art. 3 pkt 22 u.s.r. wprowadza definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co oznacza "(...) wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej."
Wobec powyższego rozstrzygnięcie sprawy wymagało rozważenia, czy korzystanie z urlopu wychowawczego oznacza rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności z określonymi wskazaniami.
Odmawiając w niniejszej sprawie skarżącej prawa do wnioskowanego przez nią świadczenia organy uznały, że nie została spełniona przesłanka jego przyznania w postaci rezygnacji z zatrudnienia. Skarżąca od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] listopada 2020 r. pozostawała w stosunku pracy z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w W., który to podmiot udzielił jej w okresie od dnia 1 września 2020 r. do dnia 30 września 2022 r. urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad synem. Syn legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. dnia [...]r. ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy po urodzeniu niepełnosprawnego dziecka, matka korzysta z urlopu wychowawczego z powodu konieczności sprawowania nad nim stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień w procesie leczenia i rehabilitacji dziecka, taki stan rzeczy jest w skutkach prawnych równoznaczny z niepodjęciem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.s.r. Gdyby nie choroba dziecka (niepełnosprawność), skarżąca mogłaby powrócić do pracy po wykorzystaniu świadczeń z tytułu urodzenia dziecka. Inny jest bowiem zakres opieki nad zdrowym dzieckiem, które może korzystać z opieki w żłobku lub innej placówce i nie uniemożliwia matce powrotu do pracy. Inaczej przedstawia się zaś sytuacja w przypadku dziecka niepełnosprawnego z określonymi wskazaniami.
Konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej. Korzystając z urlopu wychowawczego, matka dziecka niepełnosprawnego spełnia zatem przesłankę w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści art. 3 pkt 22 u.s.r. Przepis ten definiuje powyższe pojęcia. Zatrudnienie lub inna praca zarobkowa to wykonywanie pracy m.in. na podstawie stosunku pracy. Uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego oznacza zaś utratę dochodu (art. 3 pkt 23), analogicznie jak utrata zatrudnienia. Skoro skutki te zrównano, osoba korzystająca z urlopu wychowawczego winna być traktowana jak osoba rezygnująca z zatrudnienia. Sam fakt korzystania z urlopu wychowawczego, nie wyklucza bowiem wykonywania pracy u tego samego, bądź innego pracodawcy (art. 1862 kodeksu pracy).
Co więcej, art. 10 ust. 1 u.s.r., przewiduje możliwość przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Okres wypłaty tego dodatku jest dłuższy w przypadku dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności. Skoro zatem ustawodawca przyznał dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w tym legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, nie sposób przyjąć, aby celem ustawodawcy było doprowadzenie do rozwiązania stosunku pracy przez matkę ubiegającą się o świadczenie wychowawcze w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Podobne stanowisko zostało wyrażone przez tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1204/19. Pogląd wyrażony we wskazanym wyroku Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela.
Podkreślić należy, że również w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1867/15, zauważono, iż rezultatem wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 3 pkt 22 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest norma prawna, zgodnie z którą osoba spełniająca przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., korzystająca z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem spełniającym przesłanki z art. 17 ust. 1 in fine u.s.r. i nie uzyskująca wynagrodzenia, nie musi rozwiązywać stosunku pracy, by uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd zauważa nadto, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo, podlegają szczególnej ochronie (art. 18 Konstytucji), przy czym matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa (art. 71 ust. 2 Konstytucji). Dla zrekonstruowania normy prawnej koniecznym jest sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 77). Spośród kilku możliwych znaczeń przepisu, za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją (wyrok TK z 8 listopada 2000 r., SK 18/99, OTK 2000/7/1273).
Jednocześnie wątpliwości co do treści normy prawnej są rozstrzygane na korzyść strony (art. 7a K.p.a.).Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25).
Z tych względów zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.s.r., podlegała uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.