Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...] odmawiającej przyznania A.B. prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2019/2021 rzecz córki E.B..
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
A.B. (dalej: strona) w dniu 4 lipca 2019 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę E.B.. Organ I instancji, w oparciu o złożony wniosek i dołączony wyrok Sądu Okręgowego w G. Wydział II Cywilny Ośrodek Zamiejscowy w R. z dnia [...]., sygn. akt [...] (dalej: wyrok SO) o rozwiązaniu małżeństwa oraz o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej nad dzieckiem ustalił, że miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania jego matki, a ojciec dziecka otrzymał prawo do kontaktów z córką w sposób uregulowany w wyroku SO tj. prawo do kontaktów w pierwszy pełny weekend miesiąca oraz jeden tydzień w miesiącu i dni świąteczne na przemian lata parzyste, nieparzyste. Zdaniem organu, opieka nad dzieckiem nie jest sprawowana w porównywalnych okresach, a ponadto wyrok SO nie stanowi o wykonywaniu opieki naprzemiennej. Stąd zachodziły podstawy do odmowy przyznania świadczenia wychowawczego wnioskodawcy.
Strona wniosła odwołanie od tej decyzji, podnosząc szereg zarzutów donoszących się do naruszenia przepisów postępowania, w tym: art. 7, 76 § 1 i art. 80 k.p.a. z powodu niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie; art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, art. 13a ust.1 w związku z art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 10 § 1 k.p.a.
Ponadto strona wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2a ww. ustawy poprzez uznanie, ze sprawowanie przez odwołującego się osobistej opieki nad małoletnią w wymiarze o 1/12 mniejszym w skali roku niż matka dziecka nie jest okresem "porównywalnym" i nie mającym charakteru "powtarzającego się", a także art. 22 tej ustawy ze względu na wadliwe ustalenie, zgodnie z którym opieką sprawuje jedynie matka, podczas gdy z wyroku wynika wprost, że w każdym miesiącu ojciec sprawuje osobistą opiekę w wymiarze co najmniej 13 dni.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) decyzją z [...]r. nr [...]utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając jego stanowisko. W uzasadnieniu, po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego, w tym wyroku SO, Kolegium wyjaśniło, że wykonywanie opieki naprzemiennej powinno zostać wskazane wprost w wyroku sądu, jak to stanowi art. 5 ust. 2 ustawy. Jeśli zaś w wyroku sąd powierzył obojgu rodzicom wykonywani władzy rodzicielskiej, nie może prowadzić to do uznania, że rodzice taką "naprzemienną" opiekę sprawują.
W skardze z 9 listopada 2019 r. A.B. (dalej: skarżący) powtórzył zarzuty, jakie wcześniej podnosił w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponownie wskazał na naruszenie przepisów postępowania, w tym: art. 7, 76 § 1 i art. 80 k.p.a, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 9 i 11 k.p.a., art. 13a ust.1 w zw. z art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Sformułował także analogiczne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2a ww. ustawy poprzez uznanie, ze sprawowanie przez odwołującego się osobistej opieki nad małoletnią w wymiarze o 1/12 mniejszym w skali roku niż matka dziecka nie jest okresem "porównywalnym" i nie mającym charakteru "powtarzającego się", a także art. 22 tej ustawy ze względu na wadliwe ustalenie, zgodnie z którym opieką sprawuje jedynie matka, podczas gdy z wyroku wynika wprost, że w każdym miesiącu ojciec sprawuje osobistą opiekę w wymiarze co najmniej 13 dni.
W uzasadnieniu skargi przedstawił argumenty przemawiające za wykonywaniem przez niego opieki naprzemiennej nad córką. W szczególności zwraca uwagę na fakt, że organ I instancji błędnie przyjął (ustalił) ilość dni, w których sprawuje on opiekę. Według jego wyliczenia liczba dni w czasie których świadczy opiekę wynosi 14 w miesiącu, natomiast w układzie rocznym jest to 168 dni. Matka wykonuje opiekę, jak wylicza, przez okres 197 dni. Różnica w skali roku jest nieznaczna i wynosi ok 8,3%.
Ponadto, skarżący wskazuje na orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że ocena czy w konkretnym przypadku wykonywania jest opieka naprzemienna wymaga dokonania ustaleń odnośnie do faktycznego zakresu sprawowanej opieki. Jak z orzeczeń tych wynika, nie można zakładać, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia jedynie wtedy, gdy tak orzekł sąd.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Orzekające w sprawie organy administracji błędnie bowiem zinterpretowały art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407; dalej zwanej "ustawą"). Zgodnie z tym przepisem kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy świadczenia, jeżeli dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną, sprawowaną przez rodziców żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach.
Nie można podzielić prezentowanego przez organy obu instancji stanowiska, że tylko wówczas dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną rozwiedzionych rodziców, gdy w wyroku sądu zawarto literalny zapis o sprawowaniu przez rodziców opieki naprzemiennej. Należy bowiem odróżnić wykonywanie przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej i ustalenie sposób kontaktów z dzieckiem od sprawowania przez oboje rodziców na przemian w regularnie powtarzających się, równych odstępach czasu wyłącznej opieki nad dzieckiem (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3056/18, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Samo ustalenie przez sąd powszechny miejsca zamieszkania dziecka z jednym tylko z rodziców nie jest jednoznaczne z wykluczeniem sprawowania przez rodziców opieki naprzemiennej nad tym dzieckiem. Zgodnie bowiem z art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Rozstrzygnięcie w zakresie miejsca zamieszkania dziecka jest konsekwencją powyższego przepisu i nie ma żadnego wpływu na sprawowanie opieki przez rodziców.
Trzeba zauważyć, że w pkt. 2 wyroku Sądu Okręgowego w G. Wydział II Cywilny Ośrodek Zamiejscowy w R. z dnia [...]., sygn. akt [...] (dalej: wyrok SO) o rozwiązaniu małżeństwa oraz o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej nad dzieckiem ustalono, że pozostawia się władzę rodzicielską nad małoletnią córką stron E.B. obojgu rodzicom, natomiast miejscem zamieszkania dziecka jest miejsce zamieszkania jego matki. Ojciec dziecka otrzymał prawo do kontaktów z córką w sposób uregulowany w pkt. 5 tego wyroku. tj. prawo do kontaktów w pierwszy pełny weekend miesiąca oraz jeden tydzień w miesiącu i dni świąteczne na przemian lata parzyste, nieparzyste.
Wykładnia art. 5 ust. 2a ustawy nie może pomijać celu przedmiotowego świadczenia. Należy mieć więc na uwadze, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 pkt 1 świadczenie to przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Zwrotu "zgodnie z orzeczeniem sądu" nie można więc interpretować literalnie, jako wykluczającego możliwość przyznania obojgu rodzicom świadczenia wychowawczego, gdy sąd wprost nie orzekł o sprawowaniu opieki nad dzieckiem w taki sposób. W sytuacji gdy odpis orzeczenia sądu powszechnego, nie zawierają stosownego zwrotu, rzeczą organów jest samodzielne ustalenie charakteru postanowień zawartych w wyroku dla wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" w konkretnej sprawie.
Istotne jest, aby opieka naprzemienna obojga rodziców była "zgodna z orzeczeniem sądu", a zatem nie może zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego, np. pozbawiającego ubiegającego się o świadczenie wychowawcze władzy rodzicielskiej bądź ustanawiającego zakaz kontaktów tego rodzica z małoletnim dzieckiem (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2423/17, CBOSA).
Opiekę naprzemienną w rozumieniu ustawy konstytuują trzy elementy: rodzice dziecka powinni być rozwiedzeni, w separacji lub żyć w rozłączeniu, w przedmiocie opieki winno zapaść orzeczenie sądu, a opieka nim orzeczona winna cechować się naprzemiennością. Do uznania opieki za opiekę o charakterze naprzemiennym konieczne jest ustalenie, że oboje rodzice ponoszą równoważny wysiłek w sprawowaniu pieczy nad dzieckiem. Muszą zatem w porównywalnym stopniu podejmować starania o wychowanie dziecka, utrzymywać je i zaspokajać jego bieżące oraz długoterminowe potrzeby. Jako istotny element opieki naprzemiennej należy więc wskazać konieczność zajmowania się dzieckiem przez każdego z rodziców w porównywalnych, stałych okresach, w regularnych odstępach, z zastrzeżeniem, że sytuacja taka nie jest niezgodna z orzeczeniem sądu powszechnego.
W konsekwencji należy przyjąć, że podstawy do uznania, że opieka ma charakter opieki naprzemiennej zachodzą, gdy rzeczywiście jest sprawowana w taki sposób, że w mniej więcej równych, powtarzających się okresach każdy z rodziców sprawuje wyłączną opiekę nad dzieckiem.
W ocenie Sądu, przed wydaniem decyzji konieczne jest dokonanie stosownych ustaleń w kwestii stwierdzenia opieki naprzemiennej, w szczególności w oparciu o zakres opieki określony w wyroku rozwodowym. Ponadto, art. 15 ust. 1 wynika możliwość weryfikacji przez organ wątpliwości dotyczących sprawowania przez rodziców opieki nad dzieckiem w drodze przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego przez kierownika ośrodka pomocy społecznej lub dyrektora centrum usług społecznych w przypadku określonym w art. 22, to jest ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest więc ustalenie, czy skarżący sprawuje opiekę naprzemienną nad córką, co uprawniałoby go do połowy świadczenia wychowawczego. W tym celu, dokonując szczegółowej analizy wyroku, SO, a zwłaszcza jego punktu 5, regulującego szczegółowo kontakty skarżącego z córką, a nadto korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 15 i art. 22 ustawy, organ powinien zbadać w szczególności, czy rzeczywiście w powtarzających się okresach tygodniowych córka skarżącego mieszka naprzemiennie u obojga rodziców.
Zaniechanie zbadania przesłanek określonych w art. 5 ust. 2a ustawy i w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, będące skutkiem niewłaściwej interpretacji tego przepisu, narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji