Uzasadnienie
Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 12 lipca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 i art. 20 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 515), po rozpatrzeniu wniosku M. C. (dalej "skarżąca", "strona"), postanowił odmówić przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad S. P. W uzasadnieniu, po zacytowaniu obowiązujących przepisów, wskazano, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - S. P. (dalej dziecko, osoba wymagająca opieki), dla którego postanowieniem Sądu Rejonowego w G. sygn. akt [...] została ustanowiona niezawodową rodziną zastępczą. Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził fakt sprawowania opieki na wskazanym dzieckiem, które zostało zaliczone do osób niepełnosprawnych mocą orzeczenia nr [...] (łącznie ze wskazaniami, tj. konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji).
W ocenie organu nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych niezbędne do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawa przewiduje bowiem, że przedmiotowe świadczenie przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną, a skarżąca według wskazanego postanowienia Sądu jest niezawodową rodziną zastępczą.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. W odwołaniu wskazała, iż spełnia wszystkie wymogi i kryteria ustawowe do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Powoływanie się przez organ na fakt bycia rodziną zastępczą niespokrewnioną sprzeczne jest z Konstytucją i sprawiedliwością społeczną. Na fakt ten skarżąca zwracała uwagę w piśmie do organu pierwszej instancji, który w żaden sposób nie odniósł się do tego problemu. Odwołała się do wskazanych wyroków sądów administracyjnych oraz opinii Rzecznika Prawa Obywatelskich na potwierdzenie faktu, iż przysługuje jej wnioskowane świadczenie, a jego odmowa sprzeczna jest z Konstytucją. Rodzina zastępcza niezawodowa ponosi dokładnie taki sam wysiłek opiekuńczy i wychowawczy, dokładnie takie same koszty terapii i dostosowań jak rodzina zastępcza spokrewniona.
Nie otrzymuje absolutnie żadnego wynagrodzenia za swoja ciężką pracę, jaką jest opieka i wychowanie dziecka niepełnosprawnego w stopniu znacznym. Oznacza to nierówne traktowanie tak rodziny zastępczej jak i samego dziecka niepełnosprawnego.
Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2486/2022/1236, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy najpierw przytoczył treść obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie tak jak organ pierwszej instancji, stwierdził, że strona nie spełnia przesłanek formalnoprawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem. W art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawa wymienia także jako uprawnionego opiekuna faktycznego dziecka, definiując to pojęcie w art. 3 - jako osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Jako osobę uprawnioną ustawa wymienia też rodzinę zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzinny i systemie pieczy zastępczej. Natomiast rodzina zastępcza niespokrewniona nie jest podmiotem uprawnionym do wnioskowanego świadczenia. Wobec powyższego nie może zostać skarżącej przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na powyższą decyzję (pismem z dnia 5 października 2022 r.) złożyła skarżąca, domagając się jej uchylenia i przyznania wnioskowanego świadczenia. W motywach skargi powtórzyła co do zasady argumentację przedstawioną już w odwołaniu, podkreślając iż jest opiekunem faktycznym dziecka, które dotknięte zaburzeniami i deficytami rozwojowymi wymaga szczególnej opieki i dodatkowego leczenia. Uniemożliwia to samodzielne funkcjonowanie dziecka, a zdiagnozowane zaburzenia rozwojowe wymagają szczególnego wsparcia oraz różnorodnych terapii i leczenia.
Potwierdza to wydane w sprawie orzeczenie Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z zaznaczeniem punktu 7 i punktu 8. Skarżąca podkreśliła, że prawidłowe sprawowanie opieki związane jest ze znacznymi kosztami, w celu prowadzenia różnorodnych terapii. Jednocześnie też nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, z uwagi na zakres sprawowanej opieki. Podkreśliła, że sprawując opiekę w ramach rodziny zastępczej nie otrzymuje wynagrodzenia jak rodzina zawodowa, co jest skrajnie niesprawiedliwe i sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz opinii Rzecznika Praw Obywatelskich.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2023 roku, poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 390) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie ustawa ta określa także negatywne przesłanki przyznania tego świadczenia wskazując w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.b, że nie przysługuje ono między innymi jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Z analizy treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.b) wynika, że z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjne nie zostały wyłączone osoby, które stanowią rodzinę zastępczą spokrewnioną, wyłączone jednak zostały rodziny zastępcze niezawodowe oraz rodziny zastępcze zawodowe.
Zrozumiałym jest, że organy, pozostając w zgodzie z zasadą legalizmu, nie dokonują oceny przepisu pod kątem jego zgodności z aksjologią konstytucyjną.
Możliwość taką ma jednak sąd, który uprawniony jest do dokonywania wykładni prokonstytucyjnej. W szczególności taka sytuacja ma miejsce wtedy, gdy wyników wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 447) do której odwołuje się art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych formami rodzinnej pieczy zastępczej są rodzina zastępcza spokrewniona, rodzina zastępcza niezawodowa oraz rodzina zastępcza zawodowa, w tym zawodowa pełniąca funkcję pogotowia rodzinnego i zawodowa specjalistyczna.
W orzecznictwie wskazuje się, że porównując sytuacje obu typów rodzin zastępczych (spokrewnionej i niespokrewnionej) widoczne jest, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych preferuje regułę ogólną wynikającą z usankcjonowania wzorców społecznych opartych na węzłach pokrewieństwa, obowiązku alimentacyjnym, a zatem preferuje rodzinę zastępczą spokrewnioną. Jednak w aspekcie wykonywania i funkcjonowania celów oraz funkcji rodziny zastępczej i wychowania dziecka węzeł pokrewieństwa nie jest najważniejszy. Istotniejsze jest to, czy i jak realnie rodzina zastępcza funkcjonuje oraz spełnia zadania, jakich z różnych przyczyn nie wykonuje rodzina naturalna, w tym też rodzina zastępcza spokrewniona (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 479/19).
Stanowisko przyjęte w niniejszej sprawie przez organy obu instancji oparte zostało na językowej wykładni cytowanych przepisów, z których wynika, że z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyłączone zostały osoby, które stanowią rodzinę zastępczą niespokrewnioną, a zatem rodziny zastępcze niezawodowe oraz rodziny zastępcze zawodowe. Jednakże między rodziną zastępczą niezawodową a rodziną zastępczą zawodową zachodzi istotna różnica, związana z pobieraniem przez rodzinę zastępczą zawodową wynagrodzenia za pełnienie funkcji rodziców zastępczych (por. art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej).
W analogicznym stanie faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 378/19, zasadnie doszedł do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać także rodzinie zastępczej niespokrewnionej, której członkowie nie uzyskują wynagrodzenia za sprawowanie funkcji rodziny zastępczej. Stwierdził, iż z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocenę każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi poprzedzić zbadanie sytuacji prawnej podmiotów i przeanalizowanie ich cech wspólnych i cech różniących.
Zróżnicowanie sytuacji rodzin zastępczych spokrewnionych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i pozostałych rodzin zastępczych w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych stanowi zatem przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji tych ostatnich.
Tylko w przypadku rodziny zastępczej zawodowej, zgodnie z art. 85 ust. 1ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przysługuje miesięczne wynagrodzenie, podczas gdy pomoc uzyskiwana przez rodzinę zastępczą spokrewnioną i rodzinę zastępczą niezawodową (na podstawie art. 80 i art. 81 tej ustawy) nie ma takiego charakteru. Zatem przepis wyłączający z grona osób mogących otrzymać na jego podstawie świadczenie pielęgnacyjne, a będących rodziną zastępczą niespokrewnioną, dający natomiast takowe uprawnienie wyłącznie rodzinie zastępczej spokrewnionej, narusza konstytucyjną zasadę równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pomoc Państwa udzielana rodzinie niespokrewnionej niezawodowej nie pełni funkcji wynagrodzenia, tak jak to ma miejsce w przypadku zawodowej rodziny zastępczej (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 461/10).
Uwzględniając zatem powyższe oraz mając na uwadze dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii) w tym w rodzinie zastępczej -.art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączający rodzinę zastępczą niespokrewnioną z grona osób mogących otrzymać na jego podstawie świadczenie pielęgnacyjne, narusza konstytucyjną zasadę równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Niewątpliwie szczególną jest sytuacja sprawowania pieczy zastępczej nad osobą niepełnosprawną w porównaniu do sprawowania takiej pieczy nad osobą w pełni sprawną. Wymaga ona szczególnego zaangażowania ze strony opiekunów, ale także i szczególnej pomocy ze strony Państwa.
Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że stwierdzone uchybienia wymienionym powyżej przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe rozważania i ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W tym kontekście należy dokonać oceny spełnienia wszystkich przesłanek legitymujących do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne w tym zakresie ustalenia organów.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.