Uzasadnienie
Decyzją dnia 27 maja 2022 r. (znak sprawy [...]), wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407- dalej: u.p.p.w.d.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) odmówił przyznania W.P. świadczenia wychowawczego wnioskowanego na dziecko – A.P.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 28 stycznia 2022 r. W.P. (skarżący) wystąpił do ZUS. o przyznanie świadczenia wychowawczego Zgodnie z Postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...], na zasadzie zabezpieczenia na czas trwania postępowania powierzono C.P. i W.P., z nadzorem kuratora, bieżącą pieczę nad małoletnią. ZUS odmówił wnioskowanego świadczenia. W jego ocenie przyznanie jedynie bieżącej opieki nad małoletnią nie uzasadnia przyznania świadczenia wychowawczego, gdyż osoby, którym sąd powierzył pieczę bieżącą nad dzieckiem nie zostały wskazane w katalogu osób uprawnionych do świadczenia i w konsekwencji nie są uprawnione do świadczenia wychowawczego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący wyraził niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Jego zdaniem w przepisach istnieje luka prawna. Skarżący zaakcentował, że wnuczka przebywa pod całodobową opieką skarżącego i jego żony na mocy postanowienia Sądu. Zdaniem skarżącego nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy w pewnym okresie dziecko pozbawione pieczy rodziców może znaleźć się poza wsparciem ze strony Państwa. W ocenie skarżącego jest on uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego. Wniósł o uchylenie decyzji ZUS i przyznanie świadczenia, jak również "zainteresowanie tym zagadnieniem odpowiednie instytucje".
Zaskarżoną decyzją Prezes ZUS utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że zgodnie z przepisami u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, który wystąpił do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka. Zauważył, że z dokumentacji dołączonej do wniosku, tj. zaświadczenia kuratora sądowego z dnia 8 listopada 2021 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. wynika, że skarżący sprawuje pieczę bieżąca nad dzieckiem, a osoba sprawująca pieczę bieżącą nad dzieckiem nie jest uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego, a w związku z tym brak jest podstaw do zmiany decyzji. Ponadto wskazał, że pozostałe kwestie podnoszone przez skarżącego nie należą do właściwości ZUS.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zaskarżył decyzję Prezesa ZUS wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie wnioskowanego świadczenia na rzecz jego wnuczki. Stwierdził, że sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Wyraził opinię, powołując się również szereg orzeczeń sądów administracyjnych odnoszących się do tzw. "pieczy bieżącej", że jest podmiotem uprawnionym do wnioskowania o przyznanie świadczenia wychowawczego na rzecz wnuczki. Jednocześnie wyjaśnił, że "decyzją sądu z dnia [...] r. dziecko zostało przyznane rodzicom biologicznym". Załączył do skargi kserokopie dokumentów celem zobrazowania "nierównej walki z aparatem państwa.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację.
W dniu 10 listopada 2022 r. do sprawy przystąpił Rzecznik Praw Dziecka, zarzucając naruszenie przepisów postepowania, art.6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wskazanych w nim zasad; art. 4 ust. 1 pkt i 2 u.p.p.w.d. oraz art. 72 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na podstawie prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje świadczenie wychowawcze. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją aktu. W uzasadnieniu wskazał, że dobro dziecka jest pojęciem kluczowym we wszystkich przepisach odnoszących się do praw dziecka, co narzuca kierunek ich wykładni nakazującej uwzględnienie norm konstytucyjnych. Negował wykładnię przepisów dokonaną przez organy a wykluczającą skarżącą z kręgu osób uprawnionych do występowania o świadczenie w związku ze sprawowaniem pieczy nad dzieckiem, godzi ona w cel świadczenia mającego stanowić wsparcie finansowe dla rodzin w realizacji podstawowej ich funkcji opieki nad dzieckiem w sferze ekonomicznej, jako forma pomocy w kosztach utrzymania dziecka.
W tym zakresie winna dominować wykładnia celowościowa uwzględniająca prawa dziecka. Analizując zapisy ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik wskazał na konieczność oceny okoliczności faktycznych i prawnych z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, które winny być stosowane bezpośrednio. Przywołał art. 72 Konstytucji ustanawiające prawo żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Ustanowione w Konstytucji zapisy dotyczące ochrony praw dziecka umiejscowiono w podrozdziale dotyczącym praw i wolności ekonomicznych, co nie przekreśla obowiązku respektowania tych praw jako wolności osobistych i politycznych. Rzecznik przywołał także tezy orzeczenia TK z dnia 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt 18/02 potwierdzające przedstawione zasady wykładni przepisów oraz przepisy Konwencji o Prawach Dziecka ustawiające obowiązek opieki Państwa nad dzieckiem, które ze względu na swoje dobro nie może pozostać w dotychczasowym środowisku.
Oznacza to także, że wszelkie ustawy winny być zgodne z zapisami Konwencji. Jej najważniejszym zapisem jest nakaz kierowania się dobrem dziecka wyrażonym w art. 3 Konwencji. Nie ulega wątpliwości, że osoba odpowiedzialna za dobro dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad dzieckiem ma prawo do domagania się pomocy od Państwa w jej sprawowaniu. Obejmuje to również pomoc materialną, a przynajmniej częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Nie jest sporne, że do czasu ustanowienia strony spokrewnioną rodziną zastępczą faktycznie sprawowała ona opiekę nad dzieckiem nie otrzymując żadnego wsparcia, zakres jej opieki równał się obowiązkom obciążającym rodziców, którzy są uprawnieni do świadczeń, zatem odmowa ich przyznania stronie narusza prawo. Powierzenie stronie pieczy bieżącej oznacza obowiązek utrzymania dziecka i zapewnienia mu wychowania, bezpieczeństwa, zdrowia i godziwych warunków, zatem odmowa przyznania świadczenia godzi interes dziecka chroniony ustawą, Konstytucją i Konwencją.
Końcowo Rzecznik przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych popierające przedstawioną wykładnię spornych w sprawie przepisów. W ocenie Rzecznika skarżący jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przyznania uprawnienia do świadczenia wychowawczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.- dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 119 ust. 2 p.p.s.a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Jak wynika z akt sprawy z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wystąpił skarżący, który jest dziadkiem A.P.. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] r. sprawuje on wraz z żoną – C.P. pieczę nad małoletnią. Ponadto sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnią poddano kontroli kuratora sądowego. Organy odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego z uwagi na fakt, że nie należy do kategorii podmiotów uprawnionych do jego pobierania na podstawie art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.
Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie wychowawcze przysługuje:
- 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo
- 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo
- 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej.
Ustawodawca w art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. zawarł definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym związanych z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
Pomimo tego, że zgodnie z powołanym przepisem świadczenie powinno iść niejako za dzieckiem, przyjmując jedynie wykładnię literalną z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dziecka, możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie byliby pozbawieni faktyczni opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę, w sytuacji gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego.
Zaznaczyć należy, że spór jaki powstał w związku z wykładnią art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. w sytuacji gdy z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego występuje osoba, której sąd opiekuńczy powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako swój pogląd płynący z orzecznictwa, że przepisy u.p.p.w.d. w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (por. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2019r., sygn. akt I OSK 203/19, WSA w Łodzi z dnia 16 października 2018r., sygn. akt II SA/Łd 533/18, WSA w Krakowie z 29 listopada 2017r. sygn. III SA/Kr 1140/17, WSA w Łodzi z 14 września 2017r.). Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
Z kolei art. 72 ust. 1 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Zgodnie zaś z jego ust. 2 dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Zdaniem Sądu osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma nie tylko prawo skutecznego domagania się pomocy, ale państwo ma obowiązek tę pomoc zapewnić, w tym również pomoc materialną, a więc przynajmniej w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony, faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.
Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Należy także podkreślić, że odmowa przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem, narusza standardy w zakresie obowiązku równego traktowania podmiotów prawa. Z zasady równego traktowania wynika nakaz równego czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Zróżnicowanie bowiem w traktowaniu podmiotów prawa jest dopuszczalne, ale tylko z uwagi na jasno sformułowane obiektywne kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma.
Należy stwierdzić, że tego właśnie wymogu nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 p.p.w.d., albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego, tych które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 202/19).
Podkreślenia również wymaga, że odmowę przyznania świadczenia wychowawczego przez organ administracyjny osobie, która sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jak trafnie podniesiono w skardze należy również interpretować w świetle obowiązków wynikających dla państwa z ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Szczególnie należy podkreślić, że jej art. 20 stanowi, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, nadrzędną zasadą powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Istotny jest również art. 27 ust. 3 Konwencji, który przewiduje, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.
Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, w orzecznictwie sądów administracyjnych za nieuzasadnione uznano ustawowe wykluczenie z możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Powierzenie bowiem przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.
W związku z powyższym Sąd uznał, że pozbawienie przez organy obu instancji małoletnich pozostających pod faktyczną pieczą babci, dostępności do świadczenia wychowawczego i tym samym odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącej w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 u.p.p.w.d., nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, a tym samym stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawi przepisów u.p.p.w.d., które winny być interpretowane z uwzględnieniem Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Za nieuzasadnioną uznać należy bowiem taką wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 u.p.p.w.d., której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka i faktycznie się nimi opiekującymi do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka.
Zdaniem Sądu nie można pominąć również wyrażonej w 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równego traktowania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, gdy podmiot sprawujący faktycznie pieczę bieżącą na dzieckiem zostałby pozbawiony uprawnienia do świadczenia wyłącznie z tego względu, że legitymuje się orzeczeniem o powierzeniu pieczy bieżącej i faktycznie ją sprawuje. Tym samym konieczne było dokonanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy. Podkreślić też trzeba, że Konstytucja nie ogranicza się do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX).
W związku z tym, obydwie decyzje wydane w sprawie zdaniem Sądu są wadliwe, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.