Uzasadnienie
Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] znak [...] działając na podstawie art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 25 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. – dalej u.p.p.) uznał, że kwoty wypłacone za okres od 1 marca 2018 r. do 30 września 2018 r. w wysokości 3.500 zł A. S. były nienależnie pobranymi świadczeniami wychowawczymi. Jednocześnie zobowiązał ją do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń ustalonych decyzją [...] z dnia [...] w łącznej kwocie 3.500 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Wskazano, że świadczenia należy zwrócić w terminie 14 dni, od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Odsetki za opóźnienie zostaną naliczone w dniu spłaty kwoty głównej.
W uzasadnieniu podano m. in., że po rozpatrzeniu wniosku przyznano stronie prawo do świadczeń wychowawczych na kolejne dzieci: P. S. i J. S. w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Podstawą wydania decyzji był fakt, iż w skład rodziny wpisała strona córkę A. S., która w myśl ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci traktowana była jako dziecko pierwsze. Przy weryfikacji wniosków, które strona złożyła na nowy okres świadczeniowy 2018/2019 organ ustalił na podstawie dołączonych dokumentów, m. in. postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] sygn. akt [...] oraz pisemnego oświadczenia strony z dnia 5 listopada 2018 r., iż córka A. S. nie wchodzi w skład rodziny strony. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że od 1 września 2017 r. córka przebywa z ojcem M. S, jest pod jego opieką i mieszka z nim w N. Biorąc powyższe pod uwagę organ dokonał ponownej analizy wniosku uwzględniając czteroosobowy skład i przeliczył dochód rodziny w okresie świadczeniowym 2017/2018.
Kryterium dochodowe 800 zł zostało przekroczone. Z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, iż w okresie od 1 marca 2018 r. do 30 września 2018 r. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego nie przysługiwało stronie prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko P. S. Od października 2017 roku córka A. nie wchodzi w skład rodziny strony, a więc w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci to P. S. jest dzieckiem pierwszym.
W odwołaniu strona nie zgodziła się z ww. decyzją. Podała, że powołane postanowienie Sądu Rejonowego w S., sygnatura akt[...], stało się prawomocne dopiero w dniu 17 stycznia 2018 roku, ponieważ złożyła na nie zażalenie do Sądu Okręgowego w K. Wniosek o zmianę wyroku rozwodowego z powództwa byłego męża, jak i postanowienie Sądu Rejonowego w S., nie odebrały i nie zawiesiły jej władzy rodzicielskiej, a także nie ograniczyły kontaktów z córką. Przyjeżdżała ona do strony w sposób opisany w oświadczeniu, jakie zostało złożone w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w S. Sąd Rejonowy wydał jedynie postanowienie na czas trwania postępowania. W decyzji z dnia [...] roku powołano się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. o nowych dowodach w sprawie i nieznanych organowi w dniu wydawania decyzji. Argumentacja powyższa jest zaskakująca, gdyż decyzja została wydana przed pierwszym posiedzeniem Sądu Rejonowego w S., a strona wniosła odwołanie od powyższego postanowienia, zatem nie było ono jeszcze prawomocne.
Nie jest prawdą, że organ I instancji nie posiadał wiedzy na temat skomplikowanej sytuacji strony. Składając wniosek o zasiłek rodzinny na okres 2017/2018 wpisała w nim miejsce pobierania nauki przez córkę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] znak [...] działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że strona zarówno na etapie składania wniosku, jak i w decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze była pouczona, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego jest obowiązana powiadomić o tym organ. Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja, jako zgodna z prawem, zasługuje na utrzymanie w mocy. W przypadku strony zachodzi przesłanka świadczeń nienależnie pobranych z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, gdyż zostały one wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do tego świadczenia.
Skargę na powyższą decyzję złożyła A. S. Zarzucono niezastosowanie się do art. 2 pkt 16 zdanie trzecie u.p.p. Wskazano, że dochód męża P. K. z tytułu świadczenia rehabilitacyjnego spadł w miesiącu marcu 2018 roku z 90 % podstawy zasiłku chorobowego do 75 % podstawy zasiłku chorobowego. Strona powtórzyła argumentację z odwołania. Organy nie odniosły się do kwestii wyjątku, jaki stanowi u.p.p. w art 2 pkt 16. Nie odniosły się do kwestii zaliczenia córki A. S. w skład obydwu rodzin, tj. jej, jako wnioskodawczyni oraz byłego męża M. S. Strona nie wnioskowała o świadczenie wychowawcze na pierwszą córkę lecz umieściła ją w składzie jej rodziny. Działała w zaufaniu do organu. Była pewna, że składając wniosek o zasiłek rodzinny i wpisując w nim stan faktyczny jakim jest miejsce pobierania nauki przez pierwszą córkę w K., organ wystąpi do niej o wyjaśnienia w kwestii świadczenia wychowawczego. Nic takiego nie nastąpiło, wobec czego strona była pewna, że sytuacja jest w zgodzie z prawem.
Organy nie wypowiedziały się i nie zważyły na fakt, że wysokość świadczenia rehabilitacyjnego przywołana w decyzji jest kwotą, jakiej wysokość wynosiła 90 % podstawy wymiaru zasiłku chorobowego za pierwsze 90 dni. Od 91 dnia wysokość świadczenia spadła do 75 % podstawy zasiłku chorobowego. Dochód zatem powinien być uśredniony i wzięty pod uwagę jego spadek o 15 %. Po spadku dochodu od dnia 23 marca 2018 roku kwota świadczenia rehabilitacyjnego nie przekraczała kwoty 3200 zł - zatem świadczenie wychowawcze nie było pobierane w sposób nienależyty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Strona w odwołaniu podkreślała różne okoliczności dotyczące utraty dochodu w rodzinie i podawała na tą okoliczność konkretne kwoty oraz różnice procentowe. Na tej podstawie argumentowała, że świadczenie wychowawcze nie było pobierane w sposób nienależyty. Do kwestii tych jednak nie odniesiono się w decyzji SKO w sposób szczegółowy. Przytoczono przebieg sprawy, cytowano przepisy i pokrótce, bardziej lakonicznie niż organ I instancji, wskazano na dochody w rodzinie skarżącej. Nie można zatem mówić, by w pełni odniesiono się do argumentacji odwołania.
Tymczasem stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.
Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.
Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.).
Jednocześnie NSA w wyroku z 19 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 1728/17, który Sąd w niniejszym składzie podziela, zauważył, że ustawodawca w u.p.p. (według poprzedniego stanu prawnego objętego niniejszą sprawą) definiując pojęcie "utraty dochodu" jako "utraty dochodu" spowodowanej określonymi zdarzeniami, w istocie nie określił treści tego zwrotu, a jedynie wskazał, że w rozumieniu ustawy utrata dochodu stanowi następstwo ściśle określonych w ustawie okoliczności wymienionych w katalogu wskazanym w art. 2 pkt 19 u.p.p., w sposób wyraźny przesądzając zasadniczo to, że utrata dochodu będąca następstwem innych okoliczności niż wskazane w powyższym przepisie, nie jest utratą dochodu w rozumieniu ustawy. NSA dochodzi do wniosku, że w języku polskim słowo "utrata" rozumiane jest jako strata, zanik, ubytek, fakt, że ktoś został pozbawiony kogoś lub czegoś. W odniesieniu do pojęcia dochodu trzeba zatem przyjąć, że o jego utracie należy mówić w sytuacji jego "straty, zaniku, ubytku", a zatem zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu.
Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 u.p.p. to zatem zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Zdaniem NSA powyższe rozumienie omawianych przepisów – wynikające z ich wykładni językowej i systemowej wewnętrznej – znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.p. "Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z wychowaniem i opieką dziecka, a zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gl 482/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 205/18).
Skoro decyzja SKO jedynie bardzo pobieżnie odnosi się do zarzutów odwołania, stąd nie mogła zostać zaakceptowana.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Przy ocenie zarzutów odwołania należy dokonać wszechstronnej analizy stanu faktycznego, ustalając, czy rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu i czy kryterium dochodowe strony zostało przekroczone.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.