Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 25 ust. 1, 2 i in. ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm. – dalej u.p.p.):
- 1) stwierdził, że świadczenia wychowawcze na dziecko A. C. za okres od 1 października 2019 r. do 31 stycznia 2021 r. w kwocie 8.000 zł zostały nienależnie pobrane;
- 2) zobowiązał L. C. (dalej: strona, skarżący) do spłaty nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 8.000 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty (...).
W uzasadnieniu podano m. in., że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż od 18 września 2019 r. strona nie zamieszkuje wraz z córką i nie pozostaje ona na utrzymaniu. Z wyroku sądu sygn. akt [...] z dnia [...] r. wynika, że miejscem zamieszkania córki każdorazowo jest miejsce zamieszkania matki. W związku z powyższym świadczenie wychowawcze nie przysługuje od 1 października 2019 r. i podlega zwrotowi.
W odwołaniu strona nie zgodziła się z ww. decyzją. Odwołujący się podał, że razem z byłą żoną kilka tygodniu po wyprowadzeniu się ze wspólnego mieszkania na przełomie 2019 i 2020 r. zgłosili się do OPS w C., celem poinformowania o zmianie odbiorcy świadczenia wychowawczego oraz podania numeru konta byłej żony, w celu przekazywania przez OPS świadczenia wychowawczego, gdyż córka pozostała przy byłej żonie. Pracownik przyjmujący oświadczenie nie poinformował o konieczności zmiany decyzji odbiorcy świadczenia wychowawczego, a co więcej, nie zapytał nawet z czego wynika zmiana odbiorcy świadczenia. Przyjął tylko oświadczenie z numerem konta byłej żony i na tym zakończył spotkanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że od [...] r. dziecko przebywało pod opieką matki. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r. rozwiązano przez rozwód małżeństwo, a władzę rodzicielską nad małoletnią przyznano obojgu rodzicom, ustalając miejsce zamieszkania jej przy matce. Ta w oświadczeniu z dnia 9 lutego 2021 r. podała, że strona wyprowadziła się we wrześniu 2019 r. Miejscem zamieszkania córki jest każdorazowo miejsce zamieszkania matki. Zatem świadczenie wychowawcze zostało wypłacone stronie mimo braku prawa do tego świadczenia. W związku z powyższym nie przysługuje ono od 1 października 2019 r. i podlega zwrotowi.
Skargę na powyższą decyzję złożyła strona, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzucono naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, w tym niewyjaśnienie okoliczności podnoszonej przez skarżącego, a to faktu poinformowania przez skarżącego o wyprowadzce z mieszkania zajmowanego z żoną i córką, a także podjęciu przez ww. działań mających na celu dopełnienie właściwych procedur związanych ze zmianą numeru rachunku bankowego na numer matki małoletniej, poprzez udanie się do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. i wypełnieniu formularzy przedstawionych przez pracownika administracyjnego;
- 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie byłej żony, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie;
- 3) art. 4 ust. 1 oraz 25 ust. 1 u.p.p., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu celu świadczenia wychowawczego pobieranego przez skarżącego na małoletnią córkę, jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu.
Wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie wskazanych w skardze dowodów dla wykazania faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu podano m. in., że pracownik OPS w C. przyjął oświadczenie z nowym numerem konta, nie poinformował jednak o konieczności zmiany adresata decyzji. Od dnia wyprowadzenia się z mieszkania zajmowanego z żoną i córką świadczenie wychowawcze skarżący przekazywał do rąk żony, gdyż to ona sprawowała faktyczną opiekę nad dzieckiem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Według art. 5 ust. 1 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko. Z kolei w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a.
W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że "(...) żądanie zwrotu świadczeń, spożytkowanych na zaspokojenie potrzeb dziecka, na które zostało przyznane, byłoby nie do pogodzenia z ratio legis przepisów ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci" (np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2022 r., II SA/Gl 1398/21 i podane tam orzecznictwo). Organy tymczasem nie wyjaśniły sytuacji, jak zostały spożytkowane kwoty świadczenia.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja okazały się zatem wadliwe. Zgromadzony materiał dowodowy nie uprawniał organu do niejako automatycznego uznania świadczeń za nienależnie pobrane w danym okresie, z pominięciem oceny, czy środki przyznane i wypłacone na podstawie przyznanego uprzednio prawa do świadczenia wychowawczego, zostały wykorzystane zgodnie z celem, jaki został przez ustawodawcę określony dla tego rodzaju świadczeń. Cel ten wynika z treści art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Jest nim częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Chociaż świadczenie przysługuje podmiotom wskazanym w ust. 2 tego przepisu, tj. m. in. matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na ich utrzymaniu, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a ustawy (regulującym sytuację opieki naprzemiennej, która nie zachodzi w niniejszej sprawie), to jednak przedmiotowe świadczenie służy dziecku.
W rezultacie, zdaniem Sądu, szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia pozostaje ustalenie, na jaki cel zostało przeznaczone świadczenie wypłacone z tego tytułu. Tylko poczynienie takich ustaleń uprawnia do oceny, czy było ono nienależnie pobrane w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. W sytuacji ustalenia przez organ przeznaczenia środków pochodzących ze świadczenia wychowawczego na "pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem" dziecka, uzasadnione stałoby się ustalenie, że w sprawie nie zaistniała podstawa do uznania świadczeń za nienależnie pobrane.
Co więcej organ nie wyjaśnił sytuacji, czy skarżący faktycznie zgłaszał zmianę stanu faktycznego i czy fakt ten został zignorowany. Jest to istotne w kontekście treści art. 25 ust. 2 u.p.p. Należy bowiem rozróżnić pojęcia "nienależnego świadczenia" oraz "świadczenia nienależnie pobranego". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Innymi słowy, dla uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane decydujące znaczenie ma nie tylko przesłanka obiektywna, powodująca ustanie prawa do świadczenia, ale także świadomość i zamiar osoby pobierającej świadczenie. Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy.
Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenie musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym, czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Po 178/21 i podane tam orzecznictwo).
Odnosząc się do wniosków dowodowych zawartych w skardze wskazać należy, że Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.).
Organy nie rozpoznały sprawy wszechstronnie, bowiem nie wzięły pod uwagę wszystkich niezbędnych, a wyżej przywołanych okoliczności.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero w ostatniej kolejności, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.