Uzasadnienie
Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nakazał Gminie S. przywrócenie stanu poprzedzającego dokonane przekształcenia na działce nr 1 w B. (droga B.) polegającego na skutecznym i trwałym zaczopowaniu istniejącego w drodze gminnej przepustu o średnicy 300 mm znajdującego się we wschodniej części działki nr 1 z wlotem na wysokości działki nr 2 (własność skarżącej H.H.).
W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Burmistrz w oparciu o materiał obejmujący okres 2013 roku i wcześniejszy ustalił, że analizowany odcinek ulicy [...] w B. posiada częściowo zorganizowany system odprowadzania wód opadowych przy pomocy układu rowów. Głównym elementem tego układu odwadniającego jest rów biegnący po północnej stronie jezdni tej ulicy przy granicy z gminą P., odprowadzający wody w kierunku ulicy [...]. Rów ten ma charakter otwarty z wyjątkiem końcowego odcinka o długości około 108 mb, który został w przeszłości wyłożony rurami PCV.
Z kolei po południowej stronie ulicy na wysokości działki nr 3 przebieg rowu odwadniającego kończący się przepustem usytuowanym pod jezdnią, przebiegającą przez działkę numer 1 i łączą się z otwartym rowem zlokalizowanym po północnej stronie drogi. Wskazany powyżej przepust wykonany jest z rury PCV o średnicy 300 mm i obustronnie umocniony betonowymi ścianami czołowymi.
Działka skarżącej nr 2 pozostaje najniżej położonym terenem w okolicy. Jej północno - zachodnia część znajduje się w lokalnej niecce terenowej w kierunku, w której następuje spływ wód opadowych i roztopowych, przyczyniając się do powstania okresowych zastoisk wody. Tym samym, w ocenie organu I instancji, funkcjonowanie istniejącego obecnie układu otwartych odcinków rowów i przepustów zlokalizowanych w obrębie pasa drogowego ulicy jest niewystarczające dla prawidłowego odprowadzania wód opadowych w czasie ulewnych deszczy. Uzasadniając swoje stanowisko organ orzekający w sprawie stwierdził, że owa niewystarczalność jest spowodowana niewielkimi spadkami terenów w stronę rowu północnego, zwłaszcza na odcinku zlokalizowanym od jego wylotu do rowu przepustu pod ulicą, a także ze zbyt małą średnicą 108 - metrowego odcinka rowu o średnicy 200 mm. Ogranicza to możliwość przyjęcia dużego napływu wód, co w konsekwencji doprowadzać może - przy bardzo obfitych opadach - do napełnienia się niecki po północnej stronie drogi i napływu znacznej ilości wód do rowu po południowej stronie, poprzez przepust pod ul [...].
Taki stan rzeczy wynika z niewydolności hydrologicznej rowu północnego. Nadto udrożnienie zaczopowanego w latach 2012 - 2013 przepustu powoduje możliwość okresowego zalania gruntów sąsiednich, co stanowi zmianę stanu wody na gruncie rozumianą, jako ingerencję w dotychczasowe utrwalone warunki terenowe i hydrologiczne ze względu na ukształtowanie powierzchni działki skarżącej. Dodatkowy napływ wód na teren tej działki powoduje zwiększenie obszaru zalewanego i wydłużenie okresu stagnacji wód, co negatywnie wpływa na możliwość rolniczego wykorzystania gruntów.
W odwołaniu od tej decyzji Burmistrz Gminy S. stwierdził że organ w sposób niewłaściwy gromadził materiał dowodowy, w tym niewłaściwie gromadził dokumentację, a swoje rozstrzygnięcie oparł na nieaktualnych opracowaniach eksperckich z 2013 roku. Z danych, jakie posiada skarżący wynika bowiem że w latach 2014-2015 grunty zostały zmeliorowane, a odpływ wody z drenów następuje w innym kierunku, niż ruch po północnej stronie ulicy. Tym samym w ocenie odwołującego domniemywać należy, że powierzchnia zlewni odwodnianej przez system rowów przy ulicy uległa zmniejszeniu, co bezpośrednio przyczynia się do zmniejszenia wielkości dopływu i prawdopodobieństwa przelania rowu.
Ponadto, jak twierdził, nie została uwzględniona okoliczność zmniejszenia powierzchni odwodnionej zlewni przez rów północny, a tym samym wielkość dopływu.
Podniósł też, że organ I instancji nie odniósł się co do całości materiałów postępowania i poprzestał jedynie na wpływie przedmiotowego przepustu pod drogą na działkę skarżącej, nie uwzględniając innych działek, położonych wzdłuż południowego rowu pod ulicą.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i nakazało Burmistrzowi S. reprezentującego Gminę S. - właściciela działek o nr 1 i 4 w B. (droga gminna) wykonanie:
- 1) wzdłuż jezdni ulicy [...] na długości działek 1 i 4 wzdłuż granicy z działką nr 2 ściek przydrożny z elementów prefabrykowanych, którego ujście powinno znajdować się w prawym rowie na wysokości istniejącego przepustu;
- 2) zabudowy wylotu przepustu klapą zwrotną DN 300 w celu uniemożliwienia przedostawania się wody z rowu po lewej stronie drogi ulicy [...] do rowu po prawej stronie drogi przy jednoczesnym zapewnieniu możliwości przepływu wody w drugą stronę.
Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, w toku postępowania odwoławczego w oparciu o ekspertyzę M.K., stanowiącą dowód w rozumieniu art, 75 § 1 kpa ustalono, że w sposób wystarczający zabezpieczy działkę skarżącej wykonanie wzdłuż jezdni ścieku przydrożnego z elementów prefabrykowanych, którego ujście powinno się znajdować w prawym rowie na wysokości istniejącego przepustu wraz z zabudowaniem przepustu klapą zwrotna. Temu rozwiązaniu nie sprzeciwił się przedstawiciel organu I instancji, który w toku rozprawy w dniu 16 września 2016 r. oświadczył, że rozwiązanie zaproponowane w ekspertyzie zasadniczo pokrywa się z decyzją wydaną w niniejszej sprawie.
W ocenie organu odwoławczego, ekspertyza jest przekonująca. Zawiera ona bowiem aktualne obliczenia hydrologiczne i hydrauliczne wg stanu na dzień 16 czerwca 2016 r., podczas gdy analizy i badania organu I instancji obrazują sytuację w krytycznym terenie z 2013 roku. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w opinii, że zaproponowane przez niego rozwiązania usprawnią działanie istniejącego systemu odwodnienia i w sposób kompleksowy ograniczą negatywny wpływ drogi na działkę skarżącej.
Ponadto, poszkodowana nie przedstawiła wiarygodnych okoliczności, pozwalających na przyjęcie, że zaprezentowane rozwiązanie jest niewłaściwe. W pierwszej kolejności strona postępowania podniosła, że jedynym rozwiązaniem byłoby stałe zaczopowanie przepustu oraz wykonanie rowu po prawej stronie ulicy [...] do ulicy [...]. Propozycja ta nie jest możliwa do wykonania. Po pierwsze, Burmistrz S.nie może ingerować we własność cudzych działek, tak aby móc wykonać rów na całej długości ulicy [...] do ulicy [...]. Wykonanie tego typu urządzenia i w proponowanym przez stronę zakresie wykraczałoby znacznie poza ramy niniejszego postępowania administracyjnego i byłoby nieadekwatne do zaistniałych zmian na gruncie działki 1. Wykonanie bowiem takiego rowu oznaczałoby ingerencję w działkę nr 5, która nie pozostaje we władaniu Gminy S. Po drugie, wykonano urządzenie zapobiegające szkodom w postaci klapy zwrotnej DN 300 i ścieku przydrożnego zgodnie z żądaniem skarżącej złożonym w dniu 12 czerwca 2015 r. (zał. nr 1 akt organu I instancji).
Po trzecie, skarżąca w toku postępowania odwoławczego nie przedstawiła żadnych wiążących argumentów, mającym wskazywać, że montaż klapy zwrotnej DN 300 i ścieku przydrożnego nie zabezpieczy jej działki przed zalewaniem ze strony przepustu pod ulicą J[...]. Dodała tylko, że owa klapa zwrotna nie zadziała, albowiem woda po jej stronie działki nie będzie nigdzie odprowadzana i zaleje pole. Tym samym nielogicznym byłoby stałe zaczopowanie przepustu, albowiem wówczas woda z jej działki nie mogłaby spływać w żadną ze stron. Dodać w tym miejscu trzeba, że trwałe zaczopowanie przepustu pod ulicą [...] spowoduje, że woda dopływająca do rowu po prawej stronie drogi nie będzie miała odpływu i będzie w nim obecna do momentu całkowitego wchłonięcia w grunt, przyczyniając się do jego nawadniania.
Z kolei ekspert podał, że klapy zwrotne używane są na przepustach już od kilkudziesięciu lat. Stosuje się je w celu umożliwienia jednokierunkowego przepływu wody w różnych odmianach. Lokalizuje się je także pod wałami dużych rzek, gdzie zabezpieczają tereny przed napływem wód. W niniejszej sprawie montaż takiej klapy będzie formą jednokierunkowego zaczopowania przepustu i umożliwi przepływ wody jedynie z prawej strony drogi do rowu po lewej stronie. Przepływ w przeciwnym kierunku będzie niemożliwy
Zdaniem Kolegium konfrontacja stanowiska eksperta z zakresu hydrotechniki z argumentacją skarżącej, prowadzi do wniosku, że strona postępowania nie ma wiedzy o sposobie funkcjonowania klap zwrotnych i o ewentualnych ich wadliwościach w zastosowaniu w gospodarce wodnej, a jej sprzeciw co do montażu tego urządzenia wynika wyłącznie z obawy, że nie będzie ono skuteczne. Sama obawa, bez weryfikacji w zestawieniu z twierdzeniami eksperta nie może przesądzać o wadliwości zaproponowanego rozwiązania technicznego.
Kolegium podkreśliło, że działka skarżącej jest zlokalizowana najniżej ze wszystkich otaczających ją działek, co w aktualnym jej stanie tj. bez jej podniesienia, będzie skutkować powstającymi na niej zastoiskami wody niespowodowanymi zmianą stanu wody na gruncie Gminy. Nadal bowiem po większych opadach lub roztopach na teren tej działki będą spływać wody z okolicznych terenów, w tym z działek o nr 2 i 3, albowiem nie ma możliwości ich dalszego odprowadzenia.
Reasumując, Kolegium doszło do przekonania, że zaproponowane przez eksperta rozwiązanie techniczne co do zniwelowania szkodliwego wpływu na działkę skarżącej przez odróżniony przepust na działce 1 będzie skutecznym sposobem zapobiegającym negatywnemu wpływowi ze strony przepustu. Każde z proponowanych rozwiązań technicznych nie wyeliminuje problemu powstawania zastoisk wodnych na działce skarżącej, albowiem wobec jej położenia nadal będą na nią spływać wody z okolicznych działek.
W skardze do sądu administracyjnego skarżąca podniosła, że Kolegium oparło swoje rozstrzygnięcie na wadliwej ekspertyzie hydrologicznej. Ekspertyza jest nieprawidłowa, a zawarte w niej wnioski błędne. Zaproponowane w niej rozwiązania w żadnym stopniu nie rozwiążą problemu zalewania działki. Konieczne jest, w jej ocenie, powołanie biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Jedynie zaczopowanie przepustu znajdującego się pod ul. [...] oraz wykonanie rowu wzdłuż całej granicy działki skarżącej po prawej stronie ul. [...], może trwale i skutecznie rozwiązać problem oraz zapobiec dalszemu jej zalewaniu.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 256/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obydwu instancji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy, ustalony w trakcie postępowania wyjaśniającego i nie jest kwestionowany tak przez zobowiązaną Gminę, jak i przez skarżącą (właścicielkę gruntu poddanego szkodliwemu oddziaływaniu). Do zmiany stanu wody szkodliwie wpływającego na grunt należący do skarżącej, polegającego na zalewaniu jej działki, doszło w wyniku urządzenia drogi na działce drogowej nr 1 oraz zaczopowania przepustu pod tą drogą. Nie jest to główna przyczyna zalewania działki, położonej najniżej w okolicy i stąd przyjmującej wodę opadową z działek sąsiednich, jednakowoż źródłem tego szkodliwego oddziaływania jest także wskazane zachowanie Gminy. Ustalenia te są o tyle istotne, że Gmina może zostać zobowiązana do podjęcia określonych działań na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, ale tylko w takim zakresie, w jakim doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającego na grunt skarżącej.
Spór sprowadza się do tego, wykonanie jakich czynności powinno zostać nakazane Gminie w tym celu, aby to szkodliwe oddziaływanie w postaci zalewania działki skarżącej, wyeliminować.
Jak wynika z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, właściwy organ może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Łącznik "lub", użyty przez ustawodawcę, wskazuje na alternatywę łączną, a więc możliwość nałożenia obowiązku polegającego na:
- a) przywróceniu stanu poprzedniego; b) wykonania urządzeń zapobiegających szkodom; c) przywróceniu stanu poprzedniego i jednocześnie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Tym ustawodawca pozostawia organowi relatywnie dużą swobodę nie przesądzając jaki (który) środek powinien zastosować, a swoboda ta (dyskrecjonalność) jest tym większa, że pojęcie "urządzeń zapobiegających szkodom" z natury rzeczy będzie relatywnie szerokie.
Natomiast nie budzi wątpliwości, zwłaszcza w myśl zasady proporcjonalności, że użyty środek musi pozostawać adekwatny do celu, a o tym (tak o celu jak i adekwatnym środku) decydują realia konkretnej sprawy.
Organ I instancji uznał za działanie adekwatne "skuteczne i trwałe" zaczopowanie przepustu po drogą, poprzez który (po likwidacji przez Gminę wcześniej istniejącego zaczopowania) spływała woda na działkę skarżącej z rowu znajdującego się po przeciwnej stronie drogi. Z kolei organ odwoławczy, kierując się wnioskami zawartymi w "Analizie hydrologicznej i opinii eksperckiej", sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania i kierowania robotami w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej (akta sprawy administracyjnej k. 62), nakazał zabudowę wylotu przepustu klapą zwrotną (uniemożlwiającą przelewanie wody z rowu po lewej stronie ul. [...]) oraz wykonanie ścieku przydrożnego wzdłuż działek nr 1 i 6 z elementów prefabrykowanych z ujściem na wysokości istniejącego przepustu.
Natomiast, zdaniem skarżącej, właściwym działaniem jest odtworzenie rowu przydrożnego biegnącego wzdłuż jej działki oraz działki sąsiedniej nr 5, stanowiącej własność I. i J. W. oraz D.S., co spowodowałoby, że wody opadowe byłyby odprowadzane do rowu przydrożnego przy ul. [...].
W ocenie Sądu, prowadzone postępowanie administracyjne, pomimo znacznego czasu jego trwania, jak również podejmowania przed jego wszczęciem czynności wyjaśniających (od 2003 r.) oraz uzyskania opinii biegłego z sierpnia 2016 r. nie doprowadziło do ustalenia jakie środki w rozpatrywanej sprawie byłyby adekwatne (właściwe) dla likwidacji szkodliwego oddziaływania wód spływających z drogi oraz przedostających się przez przepust z rowu przydrożnego usytuowanego po przeciwnej stronie drogi. Zamknięcie przepustu klapą zwrotną oraz wykonanie ścieku przydrożnego z elementów prefabrykowanych z ujściem na wysokości istniejącego przepustu powoduje, w istocie rzeczy, że wody opadowe z drogi nadal pozostaną na działce skarżącej. W czasie opadów po drugiej stronie drogi, na wylocie przepustu, zgromadzi się tyle wody, że rów przydrożny nie będzie w stanie "odebrać" wody, która od strony działki skarżącej mogłaby do niego spływać.
Wobec tego rozważenia wymaga zastosowanie innych działań, w szczególności proponowanego przez skarżącą, a polegającego na odtworzeniu i urządzeniu rowu przydrożnego, który odprowadzałby wody do rowu biegnącego wzdłuż ulicy [...]. Sąd zauważył, że takie rozwiązanie było rozważane przez Gminę, a nawet podjęto w tym względzie pewne działania wstępne, ale ze względu na brak zgody współwłaścicieli działki nr 5 na nieodpłatne udostępnienie części nieruchomości na potrzebnej do odtworzenia przedmiotowego rowu (por. pismo Burmistrza S. z 4 lutego 2016 r. kierowane do Burmistrza Miasta C. prowadzącego postępowanie na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego oraz pisma kierowane do współwłaścicieli działki nr 5 wraz z projektem porozumienia tej sprawie z 27 czerwca 2011 r. w nieponumerowanych aktach administracyjnych organu I instancji).
Argument ten, który - jak można wnosić z akt sprawy - stanowił przeszkodę do odtworzenia rowu, jest o tyle niezrozumiały, że rów podlegający odtworzeniu stanowi zapewne (tego nie ustalono) część urządzonej drogi gminnej. Nawet jeśli jest inaczej, to Gmina dysponuje możliwością uzyskania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych (art. 124b u.g.n.).
Mając na względzie uchybienia procesowe, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności adekwatności zastosowanych środków do celu, jakim jest wyeliminowanie negatywnego oddziaływania wód spływających z drogi oraz przedostających się przez przepust z rowu przydrożnego usytuowanego po przeciwnej stronie drogi Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...]r. orzekł o odmowie zobowiązania Gminy, będącej właścicielem nieruchomości gruntowej położonej na działkach o nr 1 i 4 w B. (droga gminna), do przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że ani skarżąca, ani K.G., dzierżawiąca przedmiotowe grunty rolne od września 2014 r. nie wykazały żadnych konkretnych szkód, które powstały na terenie przedmiotowej nieruchomości od momentu wykonania drenażu na polach po północnej stronie ulicy. Skarżąca dołączyła do akt sprawy szereg zdjęć obrazujących stan rozpatrywanego obszaru w różnych okresach czasu, zasadniczo w okresach intensywnych opadów bądź roztopów (m.in. zdjęcia z oględzin kontrolnych przeprowadzonych z udziałem Gminy w dniu 28 kwietnia 2017 r., fotografie z dnia 26 stycznia 2016 r.).
W ocenie organu przedłożony przez skarżącą dowodowy materiał fotograficzny nie obrazuje szkody powodowanej działaniem strony trzeciej. Potwierdza natomiast właściwe działanie systemu odwodnień. Przykładowo dołączone do akt sprawy zdjęcia, datowane na dzień 26 stycznia 2016 r. jednoznacznie wskazują, że mimo intensywnych roztopów, powodujących lokalne zastoiska wody w północnej części działki nr 7 (prawdopodobnie przemarznięty przypowierzchniowo grunt uniemożliwił sprawne działanie całości układu drenażowego), rów po północnej stronie ulicy nie jest wypełniony wodą roztopową, która na bieżąco, bez żadnych zastoisk spływa w kierunku ul. [...].
Z kolei zdjęcia i notatka, wykonane w trakcie opadów deszczu, jakie wystąpiły w dniu 28 kwietnia 2017 r. wskazują, że istniejący przepust posiada spadek z południa na północ i mimo częściowego wypełnienia wodą rowu po północnej stronie ulicy nie następuje jej napływ do rowu po stronie południowej. Zdaniem organu I instancji, zdjęcia przedstawione przez odwołującą wskazują, że zastoiska wodne tworzą się w lokalnych obniżeniach terenu występujących w obrębie całej powierzchni upraw na jej działce, nawet w odległości od kilkudziesięciu do ponad stu metrów od ulicy. Co istotne, zdaniem organu, z uwagi na fakt, że zdjęcia w tej dacie wykonane zostały zarówno w porze porannych opadów (godz. 8:30), jak również po ich ustaniu (godz. 14:15) stwierdzić można znaczący zanik widocznych zastoisk wodnych po ustaniu opadów.
Organ odniósł się też do sprawy bezpośredniego spływu wód z drogi gminnej na nieruchomość skarżącej zwracając uwagę, że spływ ten ograniczony jest do niewielkiego, około 65 metrowej długości odcinka tej drogi o powierzchni ok. 2,4 ara. Ponadto spływ ten następuje w niezmienionej postaci co najmniej od połowy lat 90. XX w., kiedy to została wykonana asfaltowa nawierzchnia drogowa, w obecnych parametrach, co należy uznać za utrwalony stan pierwotny, jeśli idzie o stosunki wodne.
Organ I instancji przychylił się w swoim rozstrzygnięciu do zgodnej oceny ekspertów (zarówno w ekspertyzie z 2016 r., jak i w obecnie sporządzonej na jego zlecenie ekspertyzie z 2018 r.), że przy aktualnie panujących na rozpatrywanym obszarze stosunkach wodnych istniejący system rowów i łączącego je przepustu nie powoduje i nie będzie powodował szkód na działce skarżącej. Tym samym nie zachodzi potrzeba wykonywania urządzeń im zapobiegającym. Jednocześnie rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględnił zmianę stanu wody na gruncie wywołaną zmeliorowaniem pól po północnej stronie ulicy, która eliminując ryzyko cofki i okresowego napływu znacznych ilości wód od strony północnej w kierunku południowym (tj. w stronę pola skarżącej) spowodowała, że zasadne stało utrzymanie funkcjonalności istniejącego przepustu, dzięki czemu napływ wód opadowych, transportowanych południowym odcinkiem rowu przy ul. [...] może zostać w całości przekierowany do rowu po stronie północnej, uchodzącego w kierunku ulicy [...].
Tym samym w chwili obecnej przepust ten stanowi hydrologiczne zabezpieczenie dla działki skarżącej, nawet w sytuacji wystąpienia opadów, wielkość opadu miarodajnego, na co również zwrócił uwagę ekspert M.K. w sporządzonej w 2018 r. ekspertyzie. Organ I instancji zaznaczył też, że prowadzone postępowanie, dotyczyło zgłoszenia zmiany stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich, spowodowaną odczopowaniem i przywróceniem funkcjonalności przepustu w drodze gminnej - ulicy [...]. Przedmiotu postępowania nie stanowią wody opadowe spływające bezpośrednio z tej ulicy na nieruchomość skarżącej, nie stanowi go również kwestia wykonania i eksploatacji rowu przebiegającego po południowej stronie ulicy [...] (na wysokości parceli o nr 3), ponieważ jak ustalono w toku postępowania, w tym zakresie nie nastąpiły żadne istotne zmiany stosunków wodnych na przestrzeni co najmniej ostatnich 20 lat.
Następnie organ I instancji podał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy, mając na względzie wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ I instancji ustalił, iż rozważanym sposobem załatwienia przedmiotowej sprawy nie może być kwestia odtworzenia rowu przydrożnego, biegnącego po południowej stronie ul. [...] i uchodzącego do rowu przy ul. [...], gdyż jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, tego rodzaju rów nie istniał w przeszłości na tym obszarze. Co do zasady ewentualne wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom powinno następować na nieruchomościach, na których zrealizowane zostały działania powodujące niekorzystne zmiany stanu wody na gruncie. Mogą to być zarówno nieruchomości sprawcy, jak i stron poszkodowanych. Tymczasem ewentualna budowa nowego rowu odwadniającego po południowej stronie ulicy [...] wiązałaby się z będących własnością osób trzecich, co stanowiłoby naruszenie powyższej zasady i wykraczało poza możliwy zakres orzeczenia.
Zdaniem organu I instancji wykonanie decyzji wydanej w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, nie może być uzależnione od zgód właścicieli innych nieruchomości, podobnie jak sama decyzja nie może obligować ich do udzielenia tego rodzaju zgód.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca zarzucając naruszenie:.
- 1. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności oparcie się na wadliwej analizie hydrologicznej;
- 2. art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokonanie rzetelnej analizy dowodów w postaci wadliwej analizy hydrologicznej;
- 3. art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przejęcie, iż okoliczności sprawy oceniane według zasad logiki i doświadczenia życiowego nie uzasadniają twierdzenia, że zaproponowane do wykonania w analizie hydrologicznej urządzenia zapobiegną szkodom
Podnosząc powyższe okoliczności odwołująca wniosła o:
- 1. o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez skuteczne i trwałe zaczopowanie istniejącego w drodze gminnej przepustu, ewentualnie:
- 2. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu odwołania wskazywała na argumenty popierające podnoszone przez nią zarzuty.
Zaskarżona decyzją Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i nakazaniu Burmistrzowi reprezentującemu Gminę S. wykonanie rowu odwadniającego wzdłuż ul. [...] na całej długości działek nr 2 i 5, połączonego z ul. [...].
Organ podał, że w toku postępowania odwoławczego skarżąca precyzowała swoje stanowisko załączając dodatkową dokumentację fotograficzną. Składała też wyjaśnienia na rozprawie administracyjnej w dniu 18 stycznia 2019 r. Uzyskano również dokumentację dotyczącą czynności przeprowadzonych na działce oznaczonej nr 7, położonej w G. Wynika, że na tej działce w okresie pomiędzy 2014 a 2015 r. trwały prace polegające na drenowaniu terenu wraz z odbudową rowów odpływowych na powierzchni 20 ha. Podjęto też próbę przesłuchania w charakterze świadka K.G., jednakże pomimo doręczenia jej skutecznie wezwania, nie stawiła się na czynności. Zamiast niej w dniu 18 marca 2019 r. stawiła się skarżąca wyjaśniając, że świadek nie ma żadnej wiedzy na temat stosunków wodnych na jej działce i tym samym jej przesłuchanie w charakterze świadka jest bezprzedmiotowe i nie wniesie nic do niniejszej sprawy.
Dnia 23 września 2019 r. przeprowadzono oględziny działek o nr 1, 2 i 5 położonych w B. przy ul. [...]. W czasie tej czynności zweryfikowano dokumentację fotograficzną przedstawioną przez odwołującą, opisano położenie działek, zbadano miejsce lokalizacji przepustu pod działką drogową o nr 1. Ujawniono również położenie działki nr 5 i weryfikowano możliwość wykonania wzdłuż niej rowu odwadniającego. Odebrano też oświadczenia od obecnych stron.
Na tej podstawie Kolegium uznało odwołanie za uzasadnione, ale przede wszystkim w takim zakresie, w jakim umożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego w kontekście wydanej w sprawie opinii hydrologicznej, nie miały żadnego znaczenia z powodu naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględnieniu podlegał natomiast zarzut naruszenia art, 29 ust. 3 Prawa wodnego.
Po zacytowaniu fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji mimo związania treścią prawomocnego wyroku i wskazaniami co do dalszego postępowania, przeprowadził postępowanie dowodowe w kierunku stwierdzenia, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, a nie w kierunku ustalenia, w jaki sposób należałoby wykonać urządzenia zapobiegające szkodom. Tymczasem pierwsza z wymienionych okoliczności została w sprawie ustalona i nie wymagała ponownej weryfikacji, w tym przez powołanie kolejnego biegłego w sprawie.
Nadto w powołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że doszło do zmiany stanu wody w sposób szkodliwie wpływający na grunty należące do skarżącej. Ocena prawna Sądu nie może być kwestionowana w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w tej samej sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy stan prawny nie uległ zmianie. Tymczasem przeprowadzone na nowo postępowanie administracyjne przekonuje, że organ I instancji nie wykonał wskazań Sądu i prowadził postępowanie w zupełnie innym kierunku niż zakreślonym w prawomocnym wyroku.
Nadto, w ocenie Kolegium mogło również dojść do kwestionowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd, o czym dowodzi treść uzasadnienia w ostatnim akapicie na stronie 7 zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ II instancji nie podzielił stanowiska, jakoby Sąd przywołał argumenty dotyczące konieczności sporządzenia aktualnej i wieloaspektowej ekspertyzy, dającej odpowiedź na pytania dotyczące przyczyn zmian, analizującej ich rzeczywisty i aktualny bądź potencjalny wpływ na działki sąsiednie, a także wskazujący na sposób wyeliminowania ewentualnych negatywnych oddziaływań. Przeciwnie, Sąd Administracyjny nie kwestionował ustalonego w sprawie stanu faktycznego wskazującego na naruszenie stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla skarżącej. Wskazywał jedynie na potrzebę doprecyzowania jakie urządzenia zapobiegające szkodom należy wykonać, o czym bezspornie przekonuje osnowa uzasadnienia ww. orzeczenia na stronach 6-8.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. W sprawie stwierdzono bowiem już we wcześniejszym postępowaniu naruszenie stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla działki skarżącej. Podejmowane zatem przez organ I instancji wszystkie działania dowodowe, w tym zlecenie wykonania kolejnej ekspertyzy biegłego, odbiegającej od ustaleń poprzedniej na okoliczność, czy doszło do zmian stosunków wodnych na gruncie było zbędne i niekorespondujące ze wskazaniami Sądu. Sąd administracyjny wskazał, że działania zaproponowane przez skarżącą są godne rozważenia w niniejszej sprawie, a przede wszystkim, że na skutek działań Burmistrza doszło do zmian stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla jej działki. Kolegium uznało, że w świetle prawomocnego wyroku Sądu, zobligowane było do nieuwzględnienia materiału dowodowego, zaprzeczającego ocenie prawnej wyrażonej przez WSA.
W tym stanie rzeczy opinia biegłego M.K. nie mogła być uwzględniona w sprawie jak i pozostałe ustalenia zmierzające do stwierdzenia, że nie doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie.
Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może się ostać i powinna ulec zmianie, tak aby korespondowała z oceną prawną Sądu i jego wskazaniami co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy, zdaniem składu Kolegium istnieje konieczność wykonania rowu przydrożnego wzdłuż działki skarżącej o nr 2 oraz działki sąsiedniej o nr 5 stanowiącej własność I.W., J.W. oraz D.S. do rowu biegnącego wzdłuż ulicy [...]. To urządzenie wodne spowoduje, że wody opadowe nie będą kumulować się na działce odwołującej, a spływać do istniejącego już rowu przy ulicy [...]. W czasie oględzin w dniu 23 września 2019 r. ustalono, że istnieje możliwość wykonania rowu odwodniającego wzdłuż granicy obu działek.
Nadto odwołująca zwracała uwagę, że właściciele działki sąsiedniej o nr 5 wyrażali zgodę na wykonanie rowu odwadniającego po ich gruncie. Podkreślono też, że Burmistrz S. dysponuje możliwością uzyskania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych (art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.).
Organ odwoławczy odstąpił od określania szerokości oraz głębokości, a także pozostałych parametrów technicznych rowu odwadniającego pozostawiając decyzję w tym zakresie zobowiązanemu. Podzielił bowiem wnioski wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 lipca 2017 r. o sygn. II SA/Gd 299/17 zgodnie z którymi: Powołany przepis (art. 29 ust. 3 p.w.) nie wskazuje, jakiego rodzaju urządzenia mają być wykonywane w celu zapobieżenia szkodom. Jego istotą jest bowiem nakazanie stronie wyrządzającej szkodę wykonania takiego urządzenia, które uniemożliwi dalsze jej wyrządzanie.
Tym samym w stosowaniu powyższej regulacji drugorzędne znaczenie ma wykazywanie konkretnych urządzeń zapobiegających szkodom, natomiast najistotniejszy jest efekt działań podjętych przez właściciela gruntu, to jest uniemożliwienie wyrządzania dalszych szkód gruntom sąsiednim. Prawo wodne nie definiuje pojęcia..urządzenia zapobiegające szkodom". W art. 9 tej ustawy, który zawiera definicję pojęć w nici używanych, brak jest odniesienia co należy przez to rozumieć. Pod tym pojęciem mieszczą się więc wszelkie urządzenia, których wykonanie ma na celu zapobieżenia powstawaniu szkód. Z powyższego wynika, iż organy rozstrzygające na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. nie mają obowiązku wskazywania konkretnych urządzeń, o których mowa w tym przepisie, a wystarczające jest nałożenie na właściciela gruntu obowiązku zapobieżenia szkodom poprzez podjęcie stosownych działań. W tej sytuacji to właściciel gruntu winien zdecydować, jakie urządzenia zapobiegające szkodom wykona realizując nałożony obowiązek. Tym samym nie było żadnych podstaw, aby precyzyjnie wskazywać specyfikację techniczną rowu odwadniającego jaki ma zostać wykonany.
Kolegium nie znalazło też podstaw do wyznaczenia terminu wykonania rowu odwadniającego. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 434/18, zgodnie z którym "brak jest podstawy do określania w decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z 2001 r. - Prawo wodne terminu wykonania obowiązku, jak również do orzekania w tym trybie (w ramach samego rozstrzygnięcia organu) o konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia.
Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że wszelkie prace jakie zostaną wykonane powinny się odbyć w sposób niezagrażający bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi, zwierząt oraz nie narażający na zniszczenie mienia osób trzecich.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przychyliło się jednak do żądania -odwołującej w zakresie konieczności zaczopowania przepustu drogowego. Wykonanie tych czynności wykracza bowiem poza wskazania i ocenę prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponadto organ odwoławczy stoi na stanowisku, że samo wykonanie rowu odwodniającego, o którym mowa w sentencji decyzji, nawet w sytuacji przelewania się wody przez przepust drogowy, w wystarczający sposób zabezpieczy działkę odwołującej przed zalewaniem. Woda bowiem zamiast spływać na jej działkę będzie zbierana w rowie odwadniającym i odprowadzana do rowu odwadniającego wzdłuż ulicy [...].
W tym stanie rzeczy Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło decyzje organu I instancji, nakładając na Burmistrza obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm.).
Skargi na decyzję ostateczną wnieśli H.H. i Gmina S. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Jej zdaniem przywrócenie przez Gminę drożności przepustu pod drogą doprowadziło do zalewania jej działki. Jednak jedynie zaczopowanie tego przepustu może trwale i skutecznie rozwiązać problem. Nadto, decyzja Kolegium nie wskazuje terminu wykonania rowu. Stąd też skarżąca domagała się uchylenia decyzji tego organu i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenia, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
W ocenie organu, skarżąca odnosi się do stosunków wodnych, istniejących w przeszłości. Następnie doszło jednak do zmiany spływu wód po przeciwnej stronie.
Gmina zarzuciła w skardze naruszenie:
- 1) art. 7, 77 § 1, 80 107 § 3 i 140 kpa na skutek nałożenia na nią obowiązku nieadekwatnego i nieproporcjonalnego w stosunku do ewentualnego oddziaływania działki drogowej na działkę skarżącej, pominięcia protokołu oględzin z dnia 9 kwietnia 2018 r. oraz opinii biegłego M.K. i nie odniesienia się do tych dowodów,
- 2) art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego – poprzez nałożenie obowiązku, którego wykonanie nie stwarza możliwości całkowitego wyeliminowania zalewania działki skarżącej z powodu spływu wody z działek sąsiednich innych właścicieli i części działki samej skarżącej z powodu naturalnego ukształtowania terenu.
Na tej podstawie Gmina wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Gminy powołanie biegłego w niniejszej sprawie było uzasadnione, gdyż przywołane przez Kolegium opinie miały charakter dokumentów prywatnych, a nadto z uwagi na upływ czasu, stała się konieczna nowa ocena zmienionych stosunków wodnych. Pominięte przez Kolegium dowody potwierdzają zaś brak szkody na działce skarżącej. Na stan nawodnienia jej działki może mieć wpływ nieskuteczność urządzeń melioracyjnych, które nie są konserwowane. Wzdłuż posesji skarżącej nigdy nie było rowu odwadniającego (przydrożnego). Stąd tez w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Nadto, właściciele działki sąsiedniej nr 5 nie wyrazili zgody na jego wykonanie. Wykonanie nowego rowu na odcinku ok. 150m jest tez kosztowne, stąd środek ten jest nieadekwatny w okolicznościach niniejszej sprawy z powodu niewielkiej możliwości zalewania działki skarżącej wodami z połowy pasa drogowego.
W odpowiedzi na skargę Gminy Kolegium wniosło o jej oddalenie, odwołując się do wiążącego stanowiska Sądu, wyrażonego w poprzedniej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi są uzasadnione.
Pomimo długotrwałego postepowania i podjęcia przez Kolegium działań celem uzupełnienia materiału dowodowego, sprawa nie została należycie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, a podjęta decyzja narusza art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne z 2011 r., wyżej powołanej w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy – Prawo wodne z 2017 r.
Organ odwoławczy błędnie zinterpretował bowiem wyrok tut. Sadu w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 256/17 i w efekcie całkowicie pominął opinię biegłego M.K. jako sprzeczną z oceną Sądu. Tymczasem w poprzednim postępowaniu sadowym przesądzono jedynie kwestię, że doszło do zmiany stanu wody szkodliwie wpływającego na grunt skarżącej, polegającego na zalewaniu jej działki, położonej najniżej i stąd przyjmującej wodę opadową z działek sąsiednich, także z działki drogowej. Jednak o ile od daty wydania poprzedniej decyzji nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych sprawy, bądź też ujawniono nowe fakty i dowody, stanowisko Sądu utraciło walor wiążący. Przesądzająca jest jedynie ocena, że wystarczające jest zalewanie działki i nie ma potrzeby wykazania szkody w postaci obniżenia plonów.
Najistotniejszy jest jednak fakt, czy możliwe jest zastosowanie urządzenia w postaci rowu przydrożnego, który odprowadzałby wody do rowu w innej ulicy. Rów ten musiałby jednak przebiegać nie tylko przez działkę skarżącej. W tym względzie w poprzednim wyroku Sąd wskazał, że rów podlegający odtworzeniu stanowi zapewne (czego nie ustalono), część urządzanej drogi gminnej. O ile jest inaczej, Gmina dysponuje możliwością uzyskania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych (art. 124b ugn).
W świetle przywołanego wyroku, organy administracji były zobligowane do ustalenia, czy na wysokości działki skarżącej oraz nieruchomości sąsiedniej istniał rów przydrożny, który stanowił element drogi (własność Gminy), bądź też stanowi istniejący ciąg drenażowy, a jedynie należy dokonać jego odtworzenia – przy zastosowaniu trybu z art. 124b ugn, który ma zastosowanie wyłącznie do inwestycji celu publicznego. W żadnym wypadku Sąd nie wskazał na możliwość wykonania nowego rowu przydrożnego na cudzej nieruchomości na podstawie decyzji z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie chodzi bowiem o inwestycję celu publicznego, której wykonania sąd administracyjny nie może nakazać.
Oczywiście, nie jest wykluczone nakazanie wykonania rowu na cudzej nieruchomości, lecz jedynie wówczas, gdy jest ona objęta szkodliwą zmianą stosunków wodnych i na żądanie jej właścicieli, o ile działania miałyby obciążać Gminę jako sprawcę szkody. Tymczasem, właściciele działki nr 8, po której miałby przebiegać odcinek rowu, nakazanego do wykonania na mocy zaskarżonej decyzji, nie brali udziału w niniejszym postępowaniu jako strony, a nawet ich nie przesłuchano i nie ustalono jednoznacznie stanu prawnego tej działki, co wynika z pisma dołączonego do skargi Gminy.
Skład orzekający nie podziela tez poglądu Kolegium, że decyzja z art. 129 ust. 3 Prawa wodnego nie musi wskazywać, jakie urządzenia należy wykonać. Decyzja taka podlega wszak egzekucji administracyjnej i musi być tak sformułowana, aby możliwe było wyegzekwowanie nakazu. Stąd też obowiązkiem organu administracji jest podanie podstawowych parametrów urządzenia. Wszak rów może mieć charakter otwarty, bądź tez być orurowany rurami określonej średnicy (na takie rozwiązanie wskazano w piśmie, dołączonym do skargi Gminy).
Zatem wydany w niniejszej sprawie nakaz wykonania rowu odwadniającego, który zdaniem skarżącej jest niewystarczający, jest przede wszystkim niewykonalny i nieprecyzyjny, a więc nie nadaje się do egzekucji administracyjnej. Wydany poprzednio wyrok tut. Sądu został zaś błędnie zinterpretowany przez Kolegium. Wyrażona w nim ocena nie stanowiła przeszkody w gromadzeniu dalszego materiału, w tym powołania biegłego z zakresu stosunków wodnych. Obowiązkiem Kolegium było zatem uwzględnienie nowego materiału dowodowego oraz jednoznaczne ustalenia przyczyn zalewania działki skarżącej, a więc, czy i w jakim zakresie było to wynikiem działań Gminy, oraz kiedy te działania wykonano. Gmina może być zobowiązana do podjęcia czynności na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, tylko w takim zakresie, w jakim doprowadziła do szkodliwej zmiany stanu wody na gruncie skarżącej (str. 7 uzasadnienia wyroku). Organ odwoławczy nie poczynił też ustaleń co do istnienia rowu przydrożnego, biegnącego po południowej stronie drogi i wchodzącego do rowu w innej ulicy. Tymczasem, organ I instancji podał, że rów taki nie istniał w przeszłości. Taki stan rzeczy wykluczałby możliwość wydania nakazu jego wykonania.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 140 kpa oraz art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Orzeczenie Sądu oparto na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało na wniosek skarżących zasądzić na ich rzecz zwrot kosztów postępowania w kwocie 300 zł po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem rozważyć całość materiału dowodowego, także w postaci przywołanej wyżej opinii biegłego, poczynić ustalenia co do istnienia w przeszłości rowu przydrożnego na spornym odcinku i w tym celu przesłuchać właścicieli sąsiedniej działki. Dopiero wówczas możliwe będzie rozpoznanie sprawy na gruncie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego oraz stwierdzenie, czy i w jakim zakresie Gmina doprowadziła do zalewania działki skarżącej. Celowe może być w tym względzie zażądanie dodatkowych wyjaśnień od biegłego, bądź uzupełnienia jego opinii. Dopiero na tej podstawie Kolegium winno stwierdzić, czy zasadne jest wydanie nakazów w tym trybie, adekwatnych do działań Gminy oraz skutecznie zabezpieczających nieruchomość skarżącej. Wydany nakaz winien być sformułowany w sposób nadający się do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. Ustawa - Prawo wodne nie przewiduje określenia terminu jego wykonania.
mr