Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWINB) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) z dnia [...] nr [...] nakładające na M. B. (dalej: skarżący) grzywnę w kwocie 10.000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., po rozpoznaniu stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w Ś., nakazał M. B. (dalej: skarżący), jako właścicielowi nieużytkowanego budynku mieszkalnego obowiązek usunięcia nieprawidłowości, to jest:
- 1) skucia odspojonych tynków i odspojonych elementów na elewacji od strony ul. Granicznej,
- 2) usunięcia nieprzytwierdzonych opierzeń blacharskich i fragmentów orynnowania,
- 3) usunięcia nieprzytwierdzonych elementów okapów dachowych,
- 4) usunięcia z połaci dachowych jej nieprzytwierdzonych fragmentów
- 5) usunięcia rozbitych przeszkleń okien
- 6) zabezpieczenia dostępu do budynków oficyn, poprzez zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych parteru i piwnic do pełnej wysokości.
Organ wskazał jednocześnie, że do wykonania powyższych robót należy przystąpić niezwłocznie i zakończyć je nie później niż w terminie trzech miesięcy od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji.
Powyższa decyzja nie została zaskarżona do organu odwoławczego.
Upomnieniem z dnia 10 maja 2019 r. wezwano skarżącego do wykonania wskazanych w decyzji z dnia [...] obowiązków.
Następnie PINB w C., postanowieniem nr [...] sygn. [...] z dnia [...] nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia, w kwocie 10.000 zł z powodu uchylania się przez skarżącego od obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jednocześnie wezwano skarżącego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 23 sierpnia 2019 r.
Pismem z dnia 23 października 2019 r. (data wpływu do PINB), pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie na postanowienie PINB w C. z dnia [...] r.
Postanowieniem z dnia [...] nr. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odnosząc się do zarzutów zażalenia, wskazał, że grzywna w celu przymuszenia nakładana na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma charakter uznaniowy, której górne granice są ustalone przepisami ustawy. Przepis art. 121 § 2 wskazuje, iż nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, z wyłączeniem przypadku unormowanego w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczącego obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. ŚWINB pokreślił, że organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował procedurę poprzedzającą nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem ŚWINB, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 122 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Przepis art. 32 u.p.e.a. stanowi, że przystępując do czynności egzekucyjnych organ egzekucyjny lub egzekutor doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony.
Organ odniósł się również do wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych postępowania prowadzonego przez PINB, wskazał że wniosek ten nie podlegał rozpatrzeniu, albowiem, zgodnie z przepisami ustawy z. dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), organ sprawujący nadzór nad organem egzekucyjnym może wstrzymać czynności egzekucyjne wyłącznie działając z urzędu, nie zaś na wniosek dłużnika (zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnymi).
Zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ.
Zważenia wymaga jednak, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 599) nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach lej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności.
Nie zgadzając się z dokonanym w sprawie rozstrzygnięciem skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB, zarzucając:
- 1) nierozpoznanie wszystkich zarzutów zażalenia, a to poprzez przyjęcie, że uznaniowy charakter grzywny zwalania z obowiązku rozważenia wszelkich okoliczności sprawy i uwzględnienia ich przy określaniu wysokości grzywny;
- 2) nieuwzględnienie przy określaniu wysokości grzywny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności faktu, iż budynek zlokalizowany przy ul. [...] w Ś. jest budynkiem nieużytkowanym, niezamieszkałym, niedostępnym, zabezpieczonym przed dostępem osób postronnych, a nadto że budynki są stabilne zaś konstrukcja budynku nie grozi zawaleniem;
- 3) nieuwzględnienie przy określaniu wysokości grzywny faktu, iż zobowiązany częściowo usunął nieprawidłowości w budynku, określone w decyzji PINB w C. nr [...] z dnia [...] a to usunięcie rozbitych przeszkleń okien oraz zabezpieczenie dostępu do budynków oficyn, poprzez zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych parteru i piwnic do pełnej wysokości.
- 4) niepoczynienie ustaleń co do przyczyn niewykonania obowiązku w pozostałej części, a w konsekwencji niezasadne ustalenie, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w maksymalnej wysokości było zasadne.
Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.).
Zgodnie z art. 119 § 1 tejże ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).
Stosownie zaś do art. 121 cyt. ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba, że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 ustawy).
Wysokość grzywny zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Według art. 122 §1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny, które zawiera wezwanie do jej uiszczenia oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
W istocie zarzuty podnoszone przez pełnomocnika skarżącego w skardze, są tożsame z tymi, które wskazane zostały w zażaleniu.
W skardze zarzucono, że organ nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w nieprawidłowej wysokości. Odnośnie powyższego wskazać należy, że rozstrzyga o powyższym w sposób uznaniowy organ egzekucyjny. Organ ten przy określaniu wysokości grzywny winien mieć na względzie, po pierwsze, górne granice wysokości nakładanych grzywien, a po drugie, kierować się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji. Uwzględniając tę drugą okoliczność, organ egzekucyjny powinien w szczególności wziąć pod uwagę zasadę ogólną celowości (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Trafnie wskazał organ odwoławczy, że celem nałożonej grzywny jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, wobec czego grzywna ta musi być na tyle dolegliwa, by warunek ten spełnić. Poprzeć należy stanowisko wyrażone w postanowieniach obu instancji, że aby grzywna w celu przymuszenia nabrała charakteru dyscyplinującego, musi być nałożona w takiej wysokości, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie, bądź ściągnięcie w trybie egzekucji pieniężnej, tylko ze względu na odłożenie w czasie wykonania obowiązku.
W ocenie Sądu kwota 10.000 zł jest kwotą na tyle dolegliwą, że nie budzi wątpliwości funkcja dyscyplinująca zastosowanego środka, przy czym mieści się ona w granicach określonych w art. 121 § 2 u.p.e.a. Zastosowany środek może być nałożony na zobowiązanego tylko raz (art. 121 § 4 u.p.e.a.), w związku z powyższym musi stanowić on rękojmię wykonania obowiązku. Racją nałożenia obowiązku w rozpatrywanej sprawie jest zaś jak najszybsze zapobieżenie potencjalnemu zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Skuteczność środka egzekucyjnego nie może być w tej sytuacji iluzoryczna. Wymiar nałożonej w niniejszej sprawie grzywny, w ocenie Sądu, uzasadnia założenie, że obowiązek nałożony na skarżącego zostanie wykonany, a więc zrealizuje się podstawowy cel komentowanej instytucji.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ, nakładając na skarżącego grzywnę w wysokości 10.000 zł, prawidłowo zastosował powyższy środek, przy czym w określeniu jego wysokości nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
W skardze wskazano ponadto, że przy określaniu wysokości grzywny nie uwzględniono wszystkich okoliczności sprawy – tj. faktu, że budynek przy ul. [...] w Ś. jest budynkiem nieużytkowanym, niezamieszkałym, niedostępnym, zabezpieczonym przed dostępem osób postronnych, a nadto, że budynki są stabilne, a konstrukcja budynku nie grozi zawaleniem. Wskazać należy że zarówno kontrole przeprowadzone przez pracowników PINB, jak i informacji uzyskane z Komendy Miejskiej Policji w Ś. wykazały zgoła odmienne fakty. Wskazano że nieużytkowane budynki zlokalizowane przy ul. [...] znajdują się w stanie zagrażającym bezpieczeństwu ludzi i mienia, wskazano co prawda że budynki są stabilne a ich konstrukcja nie grozi zawaleniem, natomiast elewacje budynku znajdują się w stanie awaryjnym, wymagającym podjęcia czynności. Wobec takich informacji, organy były zobowiązane do podjęcia czynności mających na celu zlikwidowanie istniejącego zagrożenia.
Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego niepoczynienia przez organ ustaleń co do przyczyn niewykonania obowiązków nałożonych przez organ, należy wskazać, że organy nie są zobowiązane do weryfikacji tych przyczyn. W niniejszej sprawie do obowiązków organów należało ustalenie stanu technicznego budynku, co zostało dokonane (dwie kontrole stanu technicznego budynku mieszkalnego w dniach 4 lipca 2018 r. i 24 lipca 2018 r.), a także przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie do stanu niezagrażającemu życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Organy w sprawie zadziałały prawidłowo w sposób rzetelny ustalając stan faktyczny sprawy, to na skarżącym spoczywał obowiązek wypełnienia nakazów nałożonych na niego w drodze decyzji.
Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.