Uzasadnienie
W piśmie z dnia 2 września 2019 r., skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., M. B. (dalej: "skarżący") oświadczył, że z chwilą otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna wypłacanego mu od 2013 r. i przyznanego bezterminowo. Następnie w dniu 1 października 2019 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na jego bardziej korzystną wysokość.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając w oparciu o art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2, art. 20 ust. 3, art. 26 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."), Burmistrz M. odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. B. (dalej: "matka"), bowiem jej niepełnosprawność powstała dopiero w wieku 68 lat, a nie do ukończenia przez nią 18 roku życia lub w trakcie nauki nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt 27/13 i 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Jednocześnie ponownie złożył oświadczenie, że z chwilą otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z wypłacanego mu od 2013 r. zasiłku dla opiekuna.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2020r. poz. 256, dalej "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Wskazało, że wcześniejsza ostateczna decyzja z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącemu przez organ I instancji świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. Z tego powodu, ten sam organ decyzją z dnia [...]r., nr [...], przyznał skarżącemu od dnia 1 lipca 2013 r. i to bezterminowo zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Zdaniem Kolegium, zaprezentowane przez organ I instancji stanowisko odnośnie interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. uległo zmianie w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1614/16, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS").
Obecnie w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium zwróciło uwagę, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, to nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.
Zatem brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, gdyż ma on już wcześniej jako opiekun ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna i do chwili wydania decyzji przez organ I instancji z dnia [...] r. nie zrezygnował z tego zasiłku.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. polegające na pominięciu prawnie uzasadnionych celów pomocy rodzinie i przyjęciu, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywne kryterium do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. polegające na uznaniu, że w jego sytuacji nie nastąpił zbieg do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podniósł również naruszenie art. 77 § 1 i art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i niewypełnienie obowiązku pouczenia skarżącego o treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz możliwości dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego, przez co naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego, zawarte w treści art. 8 i art. 9 k.p.a. Odnosząc się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt 27/13 i z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 skarżący argumentował, że spełnia wszystkie kryteria uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które jest w wyższej wysokości niż otrzymywany obecnie zasiłek dla opiekuna. Dodatkowo, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczył, że z chwilą uzyskania do niego prawa zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z póżn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., odmawiającą skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Bez wątpienia organ I instancji wydając przywołaną decyzję nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, na mocy którego w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z dnia: 6 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 223/16 i 2 marca 2017 r. o sygn. akt I OSK 2407/16, CBOS).
Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach nie podzieliło stanowiska organu I instancji w tym zakresie.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmawiając przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego kierowało się treścią art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i uznało, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na ustalone wcześniej prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Tymczasem wskazać należy, że w nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 111), dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557 z późn. zm., w skrócie: "ustawa zmieniająca") w jej art. 11 ust. 3 przewidziano, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, czyli z dniem 1 lipca 2013 r.
Należy zauważyć, że wspomniany art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej, jako niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, utracił moc z dniem 16 grudnia 2013 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt K 27/13. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny argumentował, że wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło niezależnie od sytuacji faktycznej poszczególnych świadczeniobiorców. Taka sytuacja, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, będąca wyjątkiem od zasady stabilności decyzji administracyjnych, jest dopuszczalna, ale wyłącznie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny oraz przy zagwarantowaniu mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. Jak wskazał Trybunał, nie mogą być podstawą takiego działania trudności w ustaleniu rzeczywistego sprawowania opieki i pielęgnowania osoby niepełnosprawnej.
Nadto, wygaszenie z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne nie realizowało żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. Trybunał Konstytucyjny w tej sprawie negatywnie ocenił także labilność legislacji dotyczącej przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi). Nowelizacja nie uwzględniła sytuacji faktycznej świadczeniobiorców, dokonujących często trudnych wyborów życiowych przez rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia.
Świadczeniobiorcy, z jednej strony utracili prawo do świadczenia (na skutek nowelizacji), a z drugiej nie są w stanie uzyskać ponownie zatrudnienia. Co więcej, jak podkreślił Trybunał, po utracie mocy z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej), w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura, ani nie został wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność zmiany przepisów prawa w tym zakresie.
Moc obowiązująca wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt K 27/13 i jego skutek dla rozstrzygnięcia obecnie rozpoznawanej sprawy został całkowicie pominięty w rozważaniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach.
Tymczasem konsekwencją wydania powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego było uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567, dalej w skrócie: "ustawa"). Na mocy art. 5 ust. 1 tej ustawy umożliwiono wystąpienie z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna, w okresie czterech miesięcy od dnia wejścia jej w życie, tj. od dnia 15 maja 2014 r.
Analiza akt administracyjnych dokonana przez Sąd wskazuje, że ostateczna decyzja z dnia [...] r. o przyznaniu skarżącemu przez organ I instancji świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie wspomnianego art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej, który jako niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, utracił moc z dniem 16 grudnia 2013 r., na skutek omówionego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt K 27/13.
W dalszej kolejności bezsporne jest, że skarżący na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna i organ I instancji decyzją z dnia [...] r. przyznał mu zasiłek dla opiekuna od dnia 1 lipca 2013 r. do 31 maja 2014 r. oraz od dnia 1 czerwca 2014 r. na czas nieokreślony (k. 12 ponumerowanych ołówkiem akt administracyjnych).
Zaskarżoną w rozpatrywanej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, ale oparło się wyłącznie na art. 17 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna.
W ocenie składu orzekającego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko nie jest zasadne. Pominięto bowiem treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którą "w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
- - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami".
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych negatywną przesłankę 17 ust. 5 u.ś.r. należy rozpatrywać w świetle ogólnej zasady wyrażonej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. W konsekwencji zasadne jest twierdzenie, że w obecnych realiach pozbawienie opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego z powodu otrzymywania niższego świadczenia w postaci zasiłku opiekuńczego nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej oraz narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 662/19, CBOS).
Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń - specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których istotą jest rekompensata opiekunowi utraty dochodów w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przepis ten należy, interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie i w tym znaczeniu ustalenie prawa do jednego z wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełniania określonych przepisami warunków do ubiegania się o przyznanie innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty winna być rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia w dacie przyznania wnioskowanego świadczenia.
W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że skarżący kilkakrotnie składał oświadczenie, że zrzeka się zasiłku dla opiekuna o ile zostanie mu przyznane korzystniejsze finansowo świadczenie pielęgnacyjne.
Po raz pierwszy wniosek taki został sprecyzowany w jego oświadczeniu z dnia 2 września 2019 r. (k. 19 ponumerownych ołówkiem akt administracyjnych), następnie w treści odwołania z dnia 28 października 2019 r. (k.
- 25) oraz w skardze.
Z tego powodu wola skarżącego, co do tego jakie świadczenie chce pobierać, a więc te które jest dla niego bardziej korzystne, została jasno wyrażona w toku postępowania administracyjnego. Jednakże organy obu instancji orzekające w sprawie nie odniosły się do treści złożonych oświadczeń pomijając je w poczynionych przez siebie rozważaniach, zawartych w uzasadnieniach obu decyzji.
Nie ulega wątpliwości, że nie odniosły się również do szczególnej sytuacji zbiegu uprawnień do zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanej w art. 27 ust. 5 u.ś.r.
Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r., które miało wpływ na wynik sprawy, jak również art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię mającego zastosowanie w sprawie prawa materialnego, organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien w pierwszej kolejności dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 października 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, celem stwierdzenia, czy stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., a następnie, w przypadku ich spełnienia, podjąć czynności procesowe zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z dnia [...] r., przyznającej skarżącemu zasiłek dla opiekuna, o ile nadal wolą skarżącego jest otrzymywanie świadczenia pielęgnacyjnego a nie zasiłku dla opiekuna.