Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ust. 6, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") Burmistrz C. uchylił od dnia 25 lipca 2022 r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznane M. F. (strona, skarżący) decyzją z dnia 13 listopada 2017 r. nr [...]
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wskazaną wyżej decyzją z dnia 13 listopada 2017 r. oraz decyzją zmieniającą z dnia 29 października 2018 r. nr [...] przyznano bezterminowo stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Natomiast w dniu 21 czerwca 2022 r. do organu wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o przyznaniu stronie dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2019 r. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.
Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i wyrażając niezadowolenie z rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji wniosła odwołanie. Jednak zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 15 września 2022 r. nr SKO.IV/424/993/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Według Kolegium ze względu na fakt, że strona od października 2019 r. była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego organ I instancji uprawniony był do uchylenia decyzji własnej przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Podstawą prawną do takiego działania był w ocenie Kolegium art. 16 ust. 6 u.ś.r., z którego jednoznacznie wynika, że osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez organ emerytalno-rentowy nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. Jednocześnie Kolegium wskazało na treść art. 32 ust. 1 u.ś.r., na mocy którego organ może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona ta nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli zaistnieją sytuacje wymienione w tym przepisie.
W skardze na powyższą decyzję strona wniosła o jej uchylenie, a ponadto o uchylenie decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 30 marca 2023 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik poparł osobistą skargę skarżącego. Ponadto złożył pismo procesowe, w którym zarzucił naruszenie art. 32 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 30 tej ustawy poprzez brak uprzedniego ustalenia, czy w przypadku skarżącego zaistniały przesłanki warunkujące uznanie pobranego świadczenia rodzinnego za niezależnie pobrane.
W uzasadnieniu pisma podniesiono, że organy nie podały, która konkretnie z przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 u.ś.r. została wzięta pod uwagę przy uchyleniu wcześniejszej decyzji. Podano przy tym, że Burmistrz C. wystąpił do ZUS o zwrot nadpłaconych zasiłków. Jednak pismem z dnia 24 października 2022 r. oświadczył, że nie wnosi o zwrot w trybie art. 16 ust. 7 u.ś.r. do czasu zakończenia postępowania sądowego. Wynikać ma stąd, że podstawą decyzji Burmistrza było to, że osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W konsekwencji zaś najpierw należało ustalić, czy po stronie skarżącego zaistniały przesłanki warunkujące uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Następnie należało wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 30 u.ś.r.. Dopiero po wydaniu takiego ostatecznego rozstrzygnięcia należało wszcząć postępowanie oparte o art. 32 ust. 1 u.ś.r.
W związku z powyższym stanowiskiem pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż te, na które wskazała strona skarżąca. Sąd rozpoznając skargę nie był jednak związany jej zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 259, ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone, w określonych wyżej ramach, badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte wadami, uzasadniającymi ich wzruszenie.
Przed wyjaśnieniem, na czym polegała wadliwości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, wskazać najpierw należy, że bezspornie skarżącemu w tym samym okresie przyznano zarówno zasiłek pielęgnacyjny jak i dodatek pielęgnacyjny. Tymczasem jak wynika z art. 16 ust. 6 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie wskazał, że osoba, której przysługuje dodatek pielęgnacyjny nie może być beneficjentem zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnosprawności, uniemożliwiającej takim osobom samodzielne funkcjonowanie. Cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń są zbliżone. Z tego powodu w art. 16 ust. 6 u.ś.r. ustawodawca przyjął, że w przypadku zbiegu uprawnień do tych świadczeń wykluczają się one wzajemnie.
Wskazać także należy, że według art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Przewidziany w tym przepisie tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej warunkowany jest zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej. Chodzi tutaj o takie sytuacje faktyczne, w ramach których w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z wymienionych powyżej okoliczności. W następstwie jej zaistnienia "pierwotny" stan sprawy, aktualny w momencie ustalania prawa do świadczenia, stracił swoją aktualność, powodując konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji.
W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący w drodze decyzji administracyjnych nabył najpierw uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego, a następnie nabył uprawnienie do dodatku pielęgnacyjnego od października 2019 r. To ostatnie wynika z treści znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 czerwca 2022 r. (karta 23 akt administracyjnych). Tym samym w świetle powołanego wyżej art. 16 ust. 6 u.ś.r. doszło do zbiegu świadczeń wykluczającego możliwość dalszego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. O ile zatem skarżący pierwotnie spełniał przesłanki do przyznania mu przez organ tego zasiłku, co znalazło wyraz w decyzjach administracyjnych przyznających mu zasiłek, to ten stan rzeczy przestał być aktualny wraz z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Na gruncie przywołanego powyżej art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest to sytuacja, o której mowa w części końcowej tego przepisu tj. wystąpienie innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. - jeśli chodzi o przesłankę "wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń" powinien być wykładany w powiązaniu z art. 16 ust. 6 u.ś.r. w ten sposób, aby stan niezgodny z prawem eliminować, a nie utrzymywać (zob. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 5 września 2022 r. sygn. III SA/Kr 700/21, WSA w Rzeszowie z dnia 3 marca 2022 r., sygn. II SA/Rz 1797/21, WSA w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2020 r. II SA/Bd 843/20). Jeżeli zatem ujawni się okoliczność podwójnego pobierania świadczenia, jest ona okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczeń w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.ś.r.
Pełnomocnik skarżącego akcentował, że w sprawie zaszła inna sytuacja, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.ś.r. tj. osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Jednak stanowisko to koncentruje się na ocenie uprawnienia do świadczeń, które już zostały pobrane, a zatem dotyczy skutków prawnych zdarzeń które miały miejsce w przeszłości. Tymczasem decyzja uchylająca wydana w realiach niniejszej sprawy wywierać miała skutki wyłącznie na przyszłość. Organ I instancji uchylił w niej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ze skutkiem od dnia 25 lipca 2022 r., a zatem z skutkiem od daty wydania decyzji uchylającej.
Tym samym nie dokonano oceny, czy przed tą datą skarżący nienależnie pobrał zasiłek pielęgnacyjny. Nie tego dotyczyła decyzja organu I instancji utrzymana w mocy zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium. Stąd już z samej zasady nie można zgodzić się z wywodem pełnomocnika skarżącego zmierzającym do wykazania, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji należało najpierw ustalić, czy w przypadku skarżącego zaistniały przesłanki warunkujące uznanie wypłaconego skarżącemu świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 u.ś.r. Zagadnienie dotyczące skutków pobrania zasiłku pielęgnacyjnego równolegle z dodatkiem pielęgnacyjnym, a w tle dotyczące także żądania jego zwrotu od skarżącego, nie wchodziło w ogóle w zakres przedmiotowy sprawy administracyjnego zakończonej kontrolowaną obecnie decyzją administracyjną i tym samym wykracza poza ramy kontroli sprawowanej przez sąd administracyjnym w związku z wniesieniem wskazanej powyżej skargi.
Pomimo zaistnienia zbiegu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego zaskarżona decyzja i utrzymana nią decyzja organu I instancji okazała się jednak wadliwa z innej przyczyny. Mianowicie, formułując sentencję decyzji organ I instancji nie wziął pod uwagę, że obecnie źródłem uprawnienia skarżącego do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego jest decyzja Burmistrza C. z dnia 29 października 2018 r. nr [...] (karta 10 akt administracyjnych). Jest to decyzja zmieniająca wcześniej wydaną decyzję z dnia 13 listopada 2017 r. nr [...]. W sentencji tamtej decyzji zmieniającej organ wskazał przy tym wprost, że uchyla prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącego w okresie od 1 listopada 2018 r. w kwocie 153,00 zł i jednocześnie wskazał, że przyznaje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącego w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. w kwocie 184,42 zł miesięcznie, oraz w okresie od 1 listopada 2019 r. bezterminowo w kwocie 215,84 zł miesięcznie.
Zatem na skutek wydania decyzji z dnia 29 października 2018 r. nr [...] wcześniej wydana decyzja z dnia 13 listopada 2017 r. (decyzja pierwotna) przestała być źródłem uprawnienia skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego. Oznacza to, że w utrzymanej przez Kolegium decyzji Burmistrza uchylono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, które w dacie wydania tej decyzji już skarżącemu nie przysługiwało. Jednocześnie w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostaje wskazana powyżej decyzja z dnia 29 października 2018 r. nr [...] na mocy której skarżącemu bezterminowo przyznano prawo do przedmiotowego zasiłku.
Dodatkowo wadliwość sentencji decyzji Burmistrza polegała na tym, że organ ten orzekł o uchyleniu "prawa do zasiłku pielęgnacyjnego...", gdy tymczasem art. 32 ust. 1 u.ś.r. wyraźnie stanowi, że w sytuacjach określonych w tym przepisie organ uchyla decyzję przyznającą prawo do zasiłku.
Niedostrzeżenie przez Kolegium, a wcześniej przez organ I instancji, powyższych okoliczności świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji wyda rozstrzygnięcie, w którym w oparciu o art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchyli ze skutkiem na przyszłość (tj. od daty rozstrzygnięcia, które zostanie wydane w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy) decyzję zmieniającą oraz decyzję pierwotną, oznaczając w sentencji daty ich wydania oraz identyfikujące je numery.
Stosownie do treści art. 258 p.p.s.a. Sąd pozostawił Referendarzowi sądowemu rozpoznanie wniosku ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych