Uzasadnienie
Po rozpoznaniu wniosku skarżącej M.D. decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy K. orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką S.D. Organ I instancji ustalił, że córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r., w którym wskazano na konieczność stałej lub długotrwałej opieki innej osoby.
Jednakże decyzją ZUS z dnia [...] r. skarżącej przyznano emeryturę na podstawie rozp. Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149). Zdaniem organu, skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, brak podstaw prawnych do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.).
W odwołaniu od decyzji odmownej skarżąca zarzuciła błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na uznaniu, że wobec ustalenia prawa do emerytury, nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy tymi świadczeniami. Jej zdaniem, zgodnie z celami ustawy oraz normami konstytucyjnymi (przy zastosowaniu dyrektywy funkcjonalnej i celowościowej), prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje jedynie do wysokości emerytury, która wynosi aktualnie 976,40 zł, podczas gdy świadczenie wynosi ok. 1583 zł.
Dla poparcia stanowiska skarżąca przywołała orzecznictwo sądowe oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, dotyczący prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Jednakże zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem, Kolegium po zacytowaniu treści art. 17 ust. 5 ustawy, wyżej powołanej, podzieliło pogląd tego organu, że w sytuacji ustalenia prawa do emerytury, przepis ten wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, niezależnie od wysokości emerytury. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu, brak podstaw do jego odmiennej wykładni. Dla poparcia stanowiska organ odwoławczy przywołał orzecznictwo sądowe.
W skardze do sądu administracyjnego, uzupełnionej kolejnym pismem, skarżąca domagała się uchylenia decyzji Kolegium i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy pobieraną przez nią emeryturą. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy oraz art. 32 i 71 Konstytucji RP, a także niezastosowanie art. 7 i 8 kpa. Dla potwierdzenia stanowiska przywołała orzecznictwo sądowe, podnosząc że organ oparł się na wcześniejszych poglądach. Wyjaśniła, że z uwagi na konieczność opieki nad córką, nie mogła i nie może podjąć zatrudnienia. Zatem uwzględniając zasadę równości wobec prawa, powinna otrzymać świadczenie pomniejszone o wysokość pobieranej emerytury.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Skarżąca należy bowiem do kręgu osób, które zrezygnowały z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad córką, o czym przesądza tytuł przyznania jej prawa do wcześniejszej emerytury, przywołany przez organy obydwu instancji. Taki stan rzeczy trwał też w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż zdaniem sądu administracyjnego, skarżącej z racji jej wieku (67 lat), nie można wykluczyć z grona osób zdolnych i gotowych do podjęcia zatrudnienia, mimo posiadanego prawa do emerytury. Z akt postępowania nie wynika też, aby skarżąca z powodu złego stanu zdrowia nie mogła podjąć zatrudnienia, gdyby nie konieczność sprawowania pieczy nad córką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Stąd też spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 111).
Przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia był jednak fakt, że posiada ona ustalone prawo do emerytury. Taki stan rzeczy w ocenie organów wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wobec jednoznacznej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.
Stanowiska tego nie sposób podzielić.
Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 kpa) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 kpa).
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Organy obu instancji poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA [7] z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas; Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
W niniejszej sprawie organy przede wszystkim ustaliły, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. Nie poczyniły tu jednak żadnych bardziej dogłębnych ustaleń i rozważań. Świadczenie to jest znacznie niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoby znajdujące się w podobnej sytuacji są zatem różnicowane bez żadnych racjonalnych powodów.
Nie można też stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.
Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Wyżej opisana specyficzna sytuacja skarżącej uzasadnia takie podejście. Znalazło ono poparcie również w wyrokach NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19.
Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury, w wysokości niższej niż to świadczenie. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy, istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy, pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla. opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów.
Na marginesie wskazać wypada, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Podkreślić wymaga, że zachowanie tej zasady nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury.
Na marginesie można dodać (choć orzeczenie to nie ma bezpośredniego przełożenia na niniejszą sprawę), że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, OTK-A 2019/36, stwierdzono, że "I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Zauważono tam, że "(...) wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna- rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie.
Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (...)". Choć orzeczenie to dotyczy nieco innej sytuacji, przez co nie było tu przesądzającą podstawą rozstrzygnięcia, zwraca ono uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych.
Stąd też podzielając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, pozwalającą na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek udzielenia szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej (zawężonej) wykładni.
Orzeczenie Sądu oparto na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zatem jednoznacznie ustalić, czy skarżąca z uwagi na stan zdrowia jest zdolna do podjęcia zatrudnienia, a więc czy nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w znacznym stopniu.
W takim wypadku przysługuje jej bowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy ustawową kwotą tego świadczenia, a wysokością pobieranej emerytury netto, tj. po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy.
Przy ustaleniu wysokości emerytury należy też uwzględnić kwotę tzw. 13-tej emerytury, którą należy doliczyć do emerytury w miesiącu wypłaty tego dodatkowego świadczenia oraz w miesiącach następnych, o ile wysokość tego świadczenia razem z emeryturą przewyższa miesięczną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego.
mr