Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą E. M. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 20 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką – A. K..
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż matka skarżącej jest wdową, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 26 marca 2021 r., wydanym na stałe, według którego nie da się ustalić, od kiedy istnieje jej niepełnosprawność. Ponadto podniósł, że matka skarżącej ma pięcioro dzieci. Z oświadczenia strony z dnia 28.04.2022 r. wynika, że ostatni raz była zatrudniona w 2015 r. i nie mieszka razem z matką - dojeżdża do matki z B. (matka zamieszkuje pod adresem: [...], ul. [...]). Matka skarżącej do dnia 20.05.2022 r. korzystała z opieki sprawowanej przez córkę - B. K., z którą wspólnie zamieszkuje pod wskazanym wyżej adresem. Wymieniona córka podjęła zatrudnienie i w związku z powyższym skarżąca przejęła opiekę nad matką. Z oświadczeń rodzeństwa strony wynika, że są to osoby w wieku aktywności zawodowej, pracujące, a tylko brat strony – G. K. jest emerytem.
Następnie organ odwoławczy przytoczył art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dalszej kolejności podniósł, że za chybioną uznać należy argumentację organu pierwszej instancji w zakresie, w którym organ ten – orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - powołał się na brzmienie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał bowiem, że art. 17 ust. 1b tej ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.
Wobec tego, zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że niezależnie od powyższego, decyzja odmawiająca przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zasługuje na utrzymanie w mocy. Podkreślił, że według orzecznictwa sądowego, wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do sprawowania której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia.
W ocenie organu odwoławczego strona nie zrezygnowała z zatrudnienia (ostatni raz pozostawała w zatrudnieniu w 2015 r.) a zakres opieki jakiej wymaga jej matka, nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z akt sprawy wynika, że czynności strony związane z opieką ograniczają się bowiem jedynie do wspomagania matki w czynnościach życia codziennego.
Organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane z tego tylko powodu, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wywołuje pewne ograniczenia życiowe, trudności organizacyjne. Samo sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (tak: WSA w Lublinie w wyroku z dnia 09.09.2021 r., sygn. akt II SA/Lu 420/21). Dodał, że świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy, należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2020 r., I OSK 1148/20).
Organ podniósł, że z treści przeprowadzonego w dniu 13.05.2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż matka skarżącej prowadzi jednoosobowe gospodarstwo osobowe. Zajmuje parter domu rodzinnego, a na piętrze mieszka jej córka B. K. z rodziną. Z treści wywiadu wynika, że skarżąca nie sprawuje nad matką opieki całodobowo - zamieszkuje wraz z rodziną w B.. Organ wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, iż strona nie musi całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej, choćby na część etatu. Z treści wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że matka skarżącej potrafi pewne czynności wykonywać samodzielnie, a także nie potrzebuje pomocy np. w jedzeniu, przy części czynności higienicznych, porusza się po mieszkaniu przy pomocy kuli lub chodzika.
Niewątpliwie wymaga natomiast wsparcia np. przy przygotowaniu posiłków, podawaniu leków, utrzymaniu higieny. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji w powyższym zakresie uznać należy za wyczerpujące (zgodnie z art. 7 k.p.a.) w pełni uzasadniające tezę, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można także pominąć, że matka strony posiada jeszcze czwórkę dzieci zobowiązanych do alimentacji, a zatem rodzeństwo powinno wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm., dalej: "k.r.o.") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 129 § 2 k.r.o. krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. W sytuacji gdy obowiązek alimentacyjny obciąża kilka osób, każda z nich ma obowiązek opieki i powinny się one stosownie podzielić tym obowiązkiem, tak aby nie była nim obciążona tylko jedna osoba.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem – podniosła zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą.
Ponadto zarzuciła naruszenie przy wydaniu decyzji art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją jeszcze inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak są osobami nie dającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną z uwagi na własny stan zdrowia i inne obowiązki oraz żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu.
W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie wziął w ogóle pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny w żaden sposób nie zakwestionował samego faktu sprawowania opieki jak i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez nią w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał ponadto pobieżnej oceny oświadczenia odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że matka skarżącej potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Co ponadto istotne, okoliczność, że matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności.
Ponadto skarżąca wskazała, że świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Wobec tego osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Wykładni zawartej w przepisie art. 17 ust 1 pkt 4, a spornej w tej sprawie przesłanki wyrażonej sformułowaniem "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności" należy - w ocenie skarżącej - dokonywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Łd 1008/17). Wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1a u.ś.r. w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowić może w konsekwencji naruszenie prawa materialnego mogące mieć wpływ na treść decyzji (tak wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r. I OSK 328/16). Celem tej regulacji jest natomiast udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania.
Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność.
Skarżąca wskazała, że rolą organów orzekających w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, albowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, ale weryfikacja zakresu tej pomocy wymagającego rezygnacji z zatrudnienia. Kolegium powinno zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca.
Ponadto skarżąca podniosła, że nie było przy tym podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia osobie niepełnosprawnej niezbędnej opieki poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej i finansowej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, w sytuacji, gdy do sprawowania opieki zobowiązała się skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.) - na wniosek skarżącej i organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390), według którego, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje – wymienionym w tym przepisie osobom - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powodem wydania powyższego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu odwoławczego strona nie zrezygnowała z zatrudnienia (ostatni raz pozostawała w zatrudnieniu w 2015 r.) a zakres opieki jakiej wymaga jej matka, nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wskazać należało, że powyższe ustalenia organu są wynikiem prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie skarżącej z dnia 28 kwietnia 2022r. (k. 30 akt) złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, w którym skarżąca podała, że ostatni okres jej zatrudnienia / ubezpieczenia społecznego miał miejsce w 2015 r.
Ponadto w zaskarżonej decyzji organ określił wymiar i zakres opieki jaką skarżąca sprawuje nad matką w sposób zbieżny z ustaleniami pracownika socjalnego zawartymi w treści wywiadu środowiskowego, z którego wynika w szczególności, że matka skarżącej wymaga pomocy przy dawkowaniu i podawaniu leków, utrzymaniu porządku w domu, utrzymaniu higieny ciała. Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że matka skarżącej porusza się po mieszkaniu przy pomocy kuli lub chodzika, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zajmując parter domu rodzinnego, a na piętrze mieszka jej córka B. K. z rodziną. Skarżąca mieszka natomiast w B. i przyjeżdża do miejsca zamieszkania matki, pomaga jej w przygotowaniu posiłków, ubieraniu, załatwianiu spraw urzędowych i wizyt lekarskich, dba o utrzymanie mieszkania w czystości, dawkowanie leków.
Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że z okoliczności sprawy wynika, iż strona nie musi wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej, choćby na część etatu.
W konsekwencji trafnie organ wskazał, że ustalenia dokonane w sprawie, w pełni uzasadniają tezę, iż nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Natomiast – jak zasadnie podniósł organ w zaskarżonej decyzji - świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do sprawowania której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia.
W niniejszej sprawie prawidłowa jest zaś ocena organu odwoławczego, według której zakres opieki, jakiej aktualnie wymaga matka skarżącej, nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak bowiem podkreślił organ - świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane z tego tylko powodu, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wywołuje pewne ograniczenia życiowe, trudności organizacyjne. Samo sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9.09.2021 r., sygn. akt II SA/Lu 420/21).
Prawidłowo zatem organ ustalił, że w stwierdzonych w sprawie okolicznościach, nie zaistniała przesłanka przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię w niniejszej sprawie wymienionego przepisu.
W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że w związku z tym, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasadnie organ odmówił przyznania jej wnioskowanego świadczenia.
Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, spełniającego warunki określone m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W tych okolicznościach brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów i właściwej ich oceny.
W związku z powyższym, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.
Powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.