Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy W. przyznał A. K. (dalej jako strona, skarżąca) prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci J. i A. K. na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 września 2018 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r., nr [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji w części przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko J. K., za okres od grudnia 2017 r. do września 2018 r. w łącznej wysokości 5 000,00 zł. Kolegium orzekło, że do przyznania świadczenia wychowawczego doszło z rażącym naruszeniem prawa, skoro wskutek błędu urzędniczego nie uwzględniono dochodu uzyskanego przez stronę z tytułu zasiłku macierzyńskiego przysługującego po utracie zatrudnienia. Wskazano, iż świadczenie wychowawcze przyznano na pierwsze dziecko w rodzinie pomimo przekroczenia kryterium dochodowego z art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, warunkującego w sposób bezwzględny prawo do przedmiotowego świadczenia.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy W. orzekł, iż świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie za okres od grudnia 2017 r. do września 2018 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi oraz zobowiązał do ich zwrotu. W treści uzasadnienia organ, odwołując się do treści art. 25 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, powołał się na powyższą decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o przyznaniu świadczeń wychowawczych.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.:
- - art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż niezawiniony przez stronę, a obciążający organ błąd w wyliczeniu dochodu, stanowił podstawę do stwierdzenia, że wydanie decyzji w przedmiocie przyznanie świadczenia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władz publicznych, a przejawiające się przerzuceniem na skarżącą konsekwencji błędnego ustalenia przez organ wysokości dochodu w przeliczeniu na osobę.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W treści uzasadnienia powołano się na treść art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nadto wskazano, iż art. 25 ust. 1 ustawy ustanawia ogólną zasadę, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze podlega zwrotowi. Zdaniem organu w niniejszym przypadku zaistniała podstawa do uznania świadczenia za nienależnie pobrane z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa z powodu przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie pomimo przekroczenia kryterium dochodowego z art. 5 ust. 3 ustawy.
Organ wskazał, iż nie był on uprawniony do czynienia w sprawie ustaleń odnośnie tego, czy błąd organu I instancji w pierwotnym wyliczeniu dochodu, niezawiniony przez stronę, stanowił podstawę do stwierdzenia, że wydanie decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż ustalenia te zostały poczynione w decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej świadczenie, która uzyskała już walor ostateczności. Kolegium nadto podkreśliło, że stanowisko judykatury co do konstrukcji art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy - zasadności stosowania tego przepisu również w stanach faktycznych niezawinionych przez stronę, a będących konsekwencją błędu organu - jest ugruntowane i zdecydowanie przeważające.
Od powyższej decyzji złożono skargę do tut. Sądu, w której zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.:
- a) art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż argumentacja podniesiona przez skarżącą w odwołaniu jest spóźniona i pozbawiona znaczenia prawnego, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. w części przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.
- b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władz publicznych, a przejawiające się przerzuceniem na skarżącą konsekwencji błędnego ustalenia wysokości dochodu w przeliczeniu na osobę;
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą przesłanki do żądania zwrotu przez skarżącą pobranego świadczenia wychowawczego, w sytuacji gdy skarżąca składając wniosek o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko działała w dobrej wierze, a organ nie pouczył skarżącej w sposób należyty, wyczerpujący i konkretny o okolicznościach, które rzutują na prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko oraz na ustanie albo zawieszenie prawa do niego.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o umorzenie w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 25 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 2407), dalej zwana ustawą, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji) osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu, przy czym "nienależnie pobrane świadczenia" to m.in. świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził nieważność decyzji przyznającej stronie skarżącej świadczenia wychowawcze, z powodu rażącego naruszenia prawa - tzn. wydania decyzji przyznającej świadczenie pomimo przekroczenia progu dochodowego.
W konsekwencji tej decyzji organ wydał następnie zaskarżoną decyzję stwierdzającą, że świadczenia pobrane na podstawie nieważnej decyzji są świadczeniami nienależnie pobranymi i orzekł o ich zwrocie.
Decyzja ta, w ocenie składu orzekającego jest wadliwa.
Zdaniem Sądu, okoliczność, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji przyznającej świadczenie, nie zwalniało organu z obowiązku dokonania oceny, czy skarżąca miała świadomość, że domaga się świadczenia, które jej się nie należy.
Instytucja świadczenia nienależnie pobranego, została uregulowana w przytoczonym wyżej przepisie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego". W nawiązaniu do powyższego przyjmuje się, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, a z kolei "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu jej świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W nawiązaniu do zaprezentowanej koncepcji art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia, obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy.
W związku z powyższym w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego.
Przyjmuje się nadto, że w przypadku "świadczenia nienależnie pobranego", o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, nie jest ono uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 25 ust. 2, lecz zależy wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, skoro od początku ono nie przysługiwało, jednakże Sąd w składzie niniejszym tego stanowiska nie podziela. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż również w tym przypadku ustawodawca posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a nie "świadczenia nienależnego", stąd też przy ustalaniu - na podstawie ww. przepisu - świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w związku z postępowaniem wznowieniowym bądź w przedmiocie stwierdzenia nieważności, została wyeliminowana decyzja przyznająca świadczenie, a więc że odpadła podstawa prawna przyznania świadczenia, ale nieodzowne jest również ustalenie, czy osoba, która świadczenie pobierała wiedziała, że świadczenie to jej nie przysługuje.
Należy wskazać, iż postępowania nadzwyczajne (w przedmiocie wznowienia czy stwierdzenia nieważności), o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, są prowadzone niezależnie od postępowania w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zwrotu tych świadczeń, a w postępowaniach tych kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenia, że świadczenie jej się nie należy, nie jest badana. Organ ocenia w nich tylko czy zachodzą podstawy wznowieniowe, wymienione w art. 145 k.p.a. bądź przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń rodzinnych, tj. gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 25 ust. 1 ustawy, że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 25 ust. 2 pkt 4 tej ustawy potraktował także "świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ", to w takim przypadku organ orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien również zbadać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc organ powinien w każdym wypadku oceniać winę strony.
W związku z powyższym należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie należało badać, a czego organ nie uczynił, czy strona skarżąca pobierając sporne świadczenie wychowawcze wiedziała o tym, że nie zachodzą przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy skarżąca przedkładając wymagane w sprawie dokumenty wypełniła, w jej ocenie, ciążące na niej obowiązki, a uzyskując pozytywną decyzję przyznającą jej wnioskowane świadczenie, nie miała świadomości, że świadczenie jej nie przysługuje. Powyższe potwierdza wydana w sprawie decyzja o przyznaniu świadczenia wychowawczego.
W związku z powyższym, orzekając obecnie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, organ powinien odnieść się do tych okoliczności, gdyż w razie stwierdzenia braku świadomości skarżącej, niemożliwe jest uznanie, że skarżąca pobrała "nienależnie" te świadczenia. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09 obowiązek zwrotu świadczenia nienależnego obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c i art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania.