Uzasadnienie
Prezydent Miasta T. decyzją z dnia 18 maja 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i in. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił M. S. (dalej: strona, skarżący) ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu pod ekspozycję samochodów, plac manewrowy oraz składowy na parceli nr 1 w T. przy ul. [...].
W uzasadnieniu wskazano m. in., że w dniu 13 maja 2021 roku wpłynął wniosek strony o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji jw. Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Szerokość frontu działki przeznaczonej na realizację planowanego przedsięwzięcia, z której odbywać się będzie główny wjazd na działkę, wynosi 20 m. Przyjęto obszar analizy w promieniu 60 m. W wyznaczonych granicach obszaru analizowanego nie istnieje ani jedna działka zabudowana obiektami związanymi z usługami, takimi jak komisy samochodowe, warsztaty, zespoły garaży, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zatem wnioskowana inwestycja nie mieści się w zastanym w obszarze analizowanym sposobie zagospodarowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła przez pełnomocnika strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, przez co niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy na działkach sąsiednich, a nawet sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, istnieje zabudowa umożlwiająca ustalenie warunków zabudowy;
- 2) art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i uznaniem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja nie stałaby w sprzeczności z dbałością o ład przestrzenny, ani wymogiem kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, a także poprzez uznanie, że wskazanie konkretnych budynków umożliwiających ustalenie warunków zabudowy, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest niewykonalne, podczas gdy w samym uzasadnieniu decyzji organ podnosi fakt istnienia tychże obiektów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 18 lipca 2022 r., Nr SKO.UL/41.7/242/2022/9412/RS, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu podano m. in., że decyzją z dnia 3 września 2018 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 15 marca 2018 r., Nr [...], w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu z przeznaczeniem pod komis samochodowy na działce nr 1 przy ul. [...] w T. Decyzja Kolegium została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Po rozpatrzeniu sprawy Sąd, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 987/18, oddalił skargę. Wyrok ten jest prawomocny.
W ocenie Kolegium zachodzi tożsamość spraw: przedmiotowej oraz zakończonej wydaniem ww. decyzji Kolegium z dnia 3 września 2018 r. W obu sprawach wnioskodawca domagał się utwardzenia terenu, przy czym w poprzedniej w sposób jednoznaczny określił funkcję inwestycji, wskazując, iż ma to być komis samochodowy. W niniejszej sprawie na utwardzonym terenie mają być eksponowane samochody, ma też być miejsce na przemieszczenie (plan manewrowy). Według treści wniosku mają to być samochody klientów korzystających z myjni samochodowej, zaś na przedmiotowym terenie ma być eksponowane około 20 samochodów. Jest to ten sam teren, co w przypadku poprzedniej decyzji. Pozostała część działki jest bowiem zabudowana. SKO z urzędu posiada wiedzę, iż na terenie działki jw. gromadzone są samochody, a teren jest utwardzony. Było to bowiem przedmiotem postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu.
Wobec zaistnienia tożsamości spraw konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie postępowanie organu I instancji należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe, z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym ww. decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 15 marca 2018 r.
Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła przez pełnomocnika strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 7, 77 § 1, 80, 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przejawiające się w ich niewłaściwym zastosowaniu, polegającym na uznaniu, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą, w postaci rozstrzygania przez organ sprawy już poprzednio zakończonej inną decyzją ostateczną, podczas gdy stan faktyczny i prawny, będący przedmiotem niniejszego postępowania, jest odmienny od stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą wydania decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 15 marca 2018 roku;
- b) art. 107 § 3, 127 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nierozpoznanie materiału dowodowego, a w konsekwencji zaniechanie merytorycznego rozpoznania odwołania, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania powinno prowadzić do zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji oraz ponownego przeanalizowania okoliczności przedstawionych w sprawie;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 63 ust. 1 u.p.z.p., przejawiające się w jego niezastosowaniu w wyniku uznania przez organ, że nie występuje wymóg odmienności planowanych przez skarżącego zamierzeń inwestycyjnych, podczas gdy inwestycja objęta skarżoną decyzją nie była tożsama pod względem stanu faktycznego z poprzednio rozstrzyganą;
- b) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przejawiające się w ich niezastosowaniu, a w konsekwencji odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w wyniku błędnego uznania przez organ, że nie zachodzą przesłanki do wydania przedmiotowej decyzji, podczas gdy inwestycja, względem której wystąpiono o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, spełniała warunki do jej uzyskania.
Jednocześnie wniesiono o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu podano m. in., że choć w obydwu sprawach skarżący domagał się wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu, to zarówno funkcjonalnie, jak i literalnie, zamierzenia te stanowią zupełnie różne inwestycje. Judykatura wskazuje w sposób jednoznaczny, że dla uznania tożsamości decyzji zachodzić musi tożsamość treści żądania, a skoro przeznaczenie inwestycji było różne, to nie sposób o takiej tożsamości mówić. W ocenie skarżącego błędna jest również argumentacja wskazująca na funkcjonalno – celowością tożsamość wskazanych żądań, bowiem właśnie z punktu widzenia funkcjonalno — celowościowego żądania te są zupełnie rozbieżne, a to z uwagi na fakt odmiennego celu, któremu służyć ma przedmiotowa inwestycja.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
SKO ustaliło zasadnie, że decyzją z dnia 3 września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 15 marca 2018 r., Nr [...], w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu terenu z przeznaczeniem pod komis samochodowy na działce jw. Decyzja Kolegium została następnie zaskarżona do WSA w Gliwicach. Po rozpatrzeniu sprawy Sąd, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 987/18, skargę oddalił. Wyrok ten jest prawomocny. Wskazano tam m. in, że do utwardzenia terenu już doszło ("Nie ulega wątpliwości, że w niniejszym przypadku powstał utwardzony teren pełniący samodzielnie funkcję parkingu dla pojazdów powyżej 10 miejsc postojowych [...])". Także SKO wskazało, że z urzędu posiada wiedzę, iż na terenie działki jw. gromadzone są samochody, a teren jest utwardzony.
Nie można zatem twierdzić, że warunki zabudowy konieczne są z punktu widzenia zamierzonej inwestycji. Taka sytuacja kwalifikowała się do prowadzenia postępowania legalizacyjnego przed organem nadzoru budowlanego.
Zachodzi także tożsamość spraw: przedmiotowej oraz zakończonej wydaniem ww. decyzji Kolegium z dnia 3 września 2018 r. W obu sprawach wnioskodawca domagał się utwardzenia terenu, przy czym w poprzedniej w sposób jednoznaczny określił funkcję inwestycji, wskazując, iż ma to być komis samochodowy. W niniejszej sprawie na utwardzonym terenie miałyby być eksponowane samochody. Istotną jest tu kwestia utwardzenia terenu, to ono podlega reglamentacji prawnej. Jednocześnie prowadzenie komisu samochodowego wiąże się immanentnie z eksponowaniem samochodów przeznaczonych do sprzedaży. Z kolei ich przemieszczanie wymaga placu manewrowego.
Należy również zwrócić uwagę, że na ww. terenie obowiązuje obecnie uchwała Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie osiedli [...] i [...] pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i linią kolejową nr [...] w T. - etap II (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...]). Wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2022 r., II SA/Gl 1347/22, oddalono skargę skarżącego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie tym ustalono przeznaczenie terenu jw., należącego do skarżącego, oznaczonego symbolem "UM1", na rzecz zabudowy usługowo-mieszkaniowej, z wykluczeniem sprzedaży i wynajmu pojazdów wolnobieżnych i pojazdów samochodowych (§10 pkt 1 lit. a). W skardze w sprawie II SA/Gl 1347/22 skarżący wyraźnie wskazywał, że jego zamiarem jest prowadzenie działalności związanej ze sprzedażą pojazdów mechanicznych.
W taki sposób właśnie uzasadniał swój interes prawny umożliwiający zaskarżenie m.p.z.p. Nie jest zatem konsekwentny w swych twierdzeniach. Stosuje różną argumentację co do przeznaczenia nieruchomości w różnych, równolegle prowadzonych procedurach, w zależności od oczekiwanego rezultatu.
Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 11, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 127, 138 §1 pkt 2, 156 §1 pkt 3 k.p.a., 63 ust. 1, 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.