Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r. znak: SKO.PSŚ.41.5/3225/2022/17578 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta C. (dalej "organ pierwszej instancji") z dnia 5 października 2022 r. numer: [...] umarzającą postępowanie w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego.
Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 5 października 2022 r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na K. K. (dalej "uprawniony") w okresie od 1 lipca 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 23, art. 24 ust. 2-2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej "u.ś.r.") oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść przepisów prawa, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Odwołał się do prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 9 lutego 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1412/21 wydanego wskutek skargi na decyzję Kolegium z dnia 2 września 2021 r. w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 31 stycznia 2024 r. Wyrokiem tym uchylono decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydaną do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożonego w dniu 31 maja 2021 r. przez reprezentującą uprawnionego S. K. (dalej "skarżąca").
Zadaniem organu pierwszej instancji w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego było wyjaśnienie wspólnie ze skarżącą okoliczności związanych z próbą złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny w pierwszych dniach maja 2021 r. i jej pobytem w siedzibie organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, aby przed podjęciem rozstrzygnięcia wyjaśnić te okoliczności i uwzględnić decyzję z czerwca 2021 r. przyznającą uprawnionemu świadczenie za okres od 1 lutego 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. Stosownie do wytycznych zawartych w ww. wyroku organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z udziałem skarżącej. Żadne dowody nie potwierdzają, że skarżąca w imieniu uprawnionego złożyła wniosek stanowiący podstawę do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. Decyzja o umorzeniu postępowania została skierowana do uprawnionego, bowiem z dniem [...] r. uzyskał on pełnoletność i w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego nie jest już reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego.
Uprawniony, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania bez przyczyn formalnoprawnych stanowiących podstawę prawną umorzenia oraz naruszenie interesu strony oczekującej uzyskania decyzji orzekającej o istocie sprawy. Ponadto art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i umorzenie postępowania. Uprawniony zarzucił także naruszenie art. 24 ust. 2a u.ś.r. oraz art. 69 Konstytucji RP, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odwołaniu wyjaśniono, że Sąd Rejonowy w C. wyrokiem z dnia [...] r. zmienił zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w ten sposób, że ustalił, iż uprawniony jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym do dnia 31 stycznia 2024 r., o symbolach przyczyn wskazanych w wyroku.
Niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się na dzień 20 stycznia 2020 r. Przedstawiono okoliczności pobytu skarżącej w siedzibie organu pierwszej instancji związane z próbą złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny w sposób odmienny od tego co przyjęto w decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślono, że skarżąca nie została pouczona o prawach jej przysługujących. Poinformowano ją jedynie, że nie są przyjmowane niekompletne wnioski tj. bez prawomocnego wyroku sądu. Wyrok Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. został doręczony skarżącej dopiero po upływie 3 miesięcy od jego prawomocności i dopiero wówczas skarżąca mogła złożyć skutecznie wniosek o przyznanie zasiłku. W przypadku orzekania przez sąd powszechny ustawodawca nie wskazał czy za początek terminu należy uznawać datę wydania wyroku, jego uprawomocnienia czy też stwierdzenia prawomocności.
Zatem termin złożenia wniosku z dnia 31 maja 2021 r. należy uznać za zachowany w odniesieniu do zasiłku za okres od 1 lipca 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. (opóźnienie wyniosło tylko 6 dni). W odwołaniu zwrócono uwagę, że orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, których ważność została przedłużona na mocy art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zachowują ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Kolegium decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji wypełniając wytyczne zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 9 lutego 2022 r. o sygn. akt: II SA/Gl 1412/21 podjął czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności związanych z wizytą skarżącej w siedzibie organu w pierwszych dniach maja 2021 r. Niemniej przeprowadzone czynności nie pozwalają na przyjęcie wersji skarżącej i żadne dowody nie potwierdzają jakoby ktokolwiek odmówił przyjęcia składanego przez nią wniosku. Brak stosownego wniosku skutkował koniecznością umorzenia postępowania w sprawie.
Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Kolegium nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Zarzuciła zaskarżonej decyzji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, mające istotny wpływ na treść decyzji poprzez przyjęcie, że zebrane dowody w sprawie nie kwalifikują zaliczenia uprawnionego do wypłaty zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres zasiłkowy 2019/2020 od 1 lipca 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. Podniosła zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej Kolegium błędnie zastosowało art. 150 § 1 k.p.a. Dopuszczono się także naruszenia art. 24 ust. 2a u.ś.r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium. Skarżąca podniosła te same argumenty jakie zostały zaprezentowane w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie zaznaczyć należy, że przed dokonaniem merytorycznej oceny skargi, sąd z urzędu, bada jej dopuszczalność. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.").
Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest wniesienie skargi przez podmiot, któremu w myśl art. 50 § 1 lub 2 p.p.s.a. przyznano legitymację do jej wniesienia. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków. Oznacza to, że podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Źródłem interesu prawnego może być przepis prawa materialnego, a także przepis prawa procesowego, czy też nawet ustrojowego.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Przymiotu strony nie ma zatem podmiot, który swój udział w postępowaniu opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu faktycznego, czy też na potrzebie ochrony cudzego interesu.
W konsekwencji, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte i prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony do tego podmiot. Gdy brak interesu prawnego jest oczywisty istnieje podstawa do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 264/17 oraz z dnia 14 października 2020 r., II OSK 2286/20).
W dalszej kolejności należy wskazać, że sprawa ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą wnioskodawcy, tj. z osobą niepełnosprawną ubiegającą się o przyznanie tego zasiłku. Zasiłek ten przyznawany jest nie "na osobę" niepełnosprawną, lecz samej tej osobie, co wynika wprost z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej "u.ś.r."). Nie zmienia tej reguły brzmienie przepisu art. 23 ust. 1 u.ś.r., który określa krąg osób potencjalnie uprawnionych do składania wniosków o świadczenia rodzinne. Przepis ten ma bowiem charakter regulacji ogólnej, dotyczącej wszystkich świadczeń rodzinnych.
Wobec tego regulacja ta podlega każdorazowej konkretyzacji w powiązaniu z regulacją szczegółową dotyczącą danego, wnioskowanego świadczenia (w rozpoznawanej sprawie - zasiłku pielęgnacyjnego) oraz z okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy, z których będzie np. wynikać, czy osoba ubiegająca się o zasiłek może działać samodzielnie, czy przez przedstawiciela.
Wobec powyższego stroną postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest jeden z podmiotów, wymienionych w art. 16 ust. 2 u.ś.r., co oznacza iż może nim być także niepełnoletni, legitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności. W takiej sytuacji niepełnoletni reprezentowany jest w postępowaniu przez swojego przedstawiciela ustawowego, którym może być rodzic, opiekun lub kurator. Podkreślić należy, że osoby te jedynie reprezentują niepełnoletniego w postępowaniu o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast to niepełnoletni jest stroną tego postępowania i na jego rzecz wydawana jest decyzja w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.
Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w postępowaniu w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. uprawniony jako małoletni był reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego tj. skarżącą. Uprawniony uzyskał pełnoletniość w dniu [...] r., co oznacza, że ustała nad nim władza rodzicielska rodziców. Z akt sprawy nie wynika, aby uprawniony był ubezwłasnowolniony. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia 5 października 2022 r. została zatem prawidłowo skierowana już do uprawnionego. Od tej decyzji uprawniony złożył za pośrednictwem pełnomocnika odwołanie. Decyzja Kolegium z dnia 2 grudnia 2022 r. także została skierowana do uprawnionego. Natomiast skargę od decyzji Kolegium złożyła za pośrednictwem pełnomocnika matka uprawnionego, a zatem podmiot nie będący stroną postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego.
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca w niniejszej sprawie nie ma interesu prawnego w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., a posiada jedynie interes faktyczny. Interes prawny w ubieganiu się o zasiłek pielęgnacyjny ma uprawniony. Skarżąca nie posiada zatem legitymacji skargowej do zaskarżenia decyzji Kolegium z dnia 2 grudnia 2022 r.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w postanowieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.