Uzasadnienie
Wójt Gminy K. działając w oparciu o art. 2 ust. 3a i ust. 3b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 z późn. zm.), pismem zatytułowanym "postanowienie" z dnia 30 grudnia 2022 r. nr [...], poinformował A. P. (dalej: "Strona", "Skarżący") o pozostawieniu wniosku o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania.
W uzasadnieniu przywołał treść art. 2 ust. 3a - 3d ustawy o dodatku węglowym. Wskazał, iż w związku z nowelizacją ustawy o dodatku węglowym z dnia 3 listopada 2022 r., celem ustalenia odrębności lokalu, w dniu 28 grudnia 2022 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad, na podstawie którego ustalono, że pod wskazanym adresem nie zamieszkują gospodarstwa domowe w odrębnych lokalach.
Organ ustalił również, że inna osoba wnioskująca dla tego samego adresu otrzymała dodatek węglowy dla wszystkich gospodarstw zamieszkujących pod tym adresem. Wobec tego organ uznał, że wnioskowany dodatek węglowy nie przysługuje i poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
Strona nie zgodziła się z opisaną wyżej decyzją. W złożonym środku zaskarżenia Skarżący wskazał, że zajmuje wraz z małżonką piętro domu. Podkreślił, że pracownik socjalny błędnie odnotował brak kuchni do dyspozycji Strony. Obecnie, z uwagi na opóźnienie w realizacji zamówionych mebli kuchennych, małżonkowie korzystają z aneksu kuchennego połączonego z salonem. Zdemontowane meble kuchenne wraz ze sprzętami AGD zostały przeniesione do pomieszczenia gospodarczego znajdującego się przy domu. Jest to pełne wyposażenie kuchenne.
Następnie zwrócił uwagę na definicję lokalu mieszkalnego zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokalu (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048). W ocenie Strony pracownik socjalny podczas przeprowadzonego wywiadu nie dokonał sprawdzenia czy pod wskazanym adresem zamieszkuje w odrębnych lokalach kilka gospodarstw domowych, a tym samym czy gospodarstwa mają odrębną kuchnię oraz łazienkę. Ponadto z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie została sporządzona notatka służbowa zgodnie z art. 2 ust. 3d ustawy o dodatku węglowym. Wskazał również na nowelizację ustawy pozwalającą na przyznanie dodatku w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
Skarżący podał także, że wobec błędnie zaadresowanej korespondencji odebrał postanowienie osobiście w Ośrodku. Nadto w wydanym postanowieniu nie zostało zawarte pouczenie czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Jednocześnie wyraził niezrozumienie co do zakończenia postępowania w drodze postanowienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr SKO.4117.442.2023, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 3a i 3b ustawy o dodatku węglowym, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem zażalenia jest pismo nazwane "postanowieniem" organu pierwszej instancji zawierające informację o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w oparciu o art. 2 ust. 3a i 3b ustawy o dodatku węglowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przewidziana w przytoczonym przepisie instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania stanowi analogię do instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania z art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani żadnego innego aktu z zakresu administracji publicznej, lecz w formie czynności materialno-technicznej i jako taka nie może być przedmiotem odwołania bądź zażalenia do Kolegium ani nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro zatem pismo omyłkowo zostało nazwane przez organ pierwszej instancji "postanowieniem", pismo Strony nie może zostać uznane za zażalenie czy odwołanie. Zdaniem Kolegium brak jest zatem podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego.
Postanowienie zostało doręczone w dniu 24 sierpnia 2023 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący, wnosząc w dniu 6 września 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżący podkreślił w skardze, że wobec stwierdzenia Kolegium, że pismo organu pierwszej instancji omyłkowo zostało nazwane postanowieniem, został wprowadzony w błąd. Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego oraz pouczeniem zawartym w wydanym przez organ pierwszej instancji postanowieniu stronie przysługuje prawo złożenia zażalenia. Zwrócił uwagę, że wydane przez Wójta pismo zawierało wszystkie wymogi zawarte w art. 124 k.p.a., zatem należy je uznać za postanowienie. Jednocześnie Skarżący nie podzielił stanowiska Kolegium co do omyłkowego nazwania pisma postanowieniem.
Dalej Skarżący wskazał, iż zgodne z prawem byłoby pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia dopiero po ustaleniu, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem w odrębnych lokalach. Organ powinien zatem wezwać Stronę do wskazania czy w powyższej kwestii poczynione zostały kroki formalne, względnie do złożenia oświadczenia o braku możliwości wyodrębnienia lokalu w przewidzianym terminie. Jednocześnie uzasadnione było przeprowadzenie rzetelnego wywiadu środowiskowego, w tym uwzględnienie, iż Strona aktualnie oczekuje na zabudowę kuchni i tylko tymczasowo korzysta z kuchni przeniesionej do budynku gospodarczego. Podkreślił, że wraz z małżonką zamieszkuje piętro budynku z odrębnym wejściem, gdzie zajmuje trzy pokoje, łazienkę oraz salon z kuchnią. Parter domu posiada natomiast odrębne wejście z drugiej strony domu. Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie skargi oraz przyznanie dodatku węglowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Istotą niniejszej sprawy stała się ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 sierpnia 2023 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 30 grudnia 2022 r. o pozostawieniu wniosku o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania.
Normatywną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3).
Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2).
Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 2 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzmieniem dodanego ust. 3a i 3b - w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b).
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od dnia 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2).
Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym, wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). W niniejszej sprawie Skarżący w dniu 18 listopada 2022 r. złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego (karta nr 8 akt administracyjnych).
Organ pierwszej instancji po przywołaniu brzmienia art. 2 ust. 3a-3d ustawy o dodatku węglowym oparł, skierowane do Skarżącego pismo zatytułowane "postanowienie" w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, o ustalenie, że pod wskazanym adresem nie zamieszkują gospodarstwa domowe w odrębnych lokalach, zatem o treść ust. 3b wskazanej wyżej regulacji art. 2 ustawy o dodatku węglowym.
Jednocześnie należy odnotować, że wskazane ustalenie zostało poczynione po przeprowadzeniu w sprawie postępowania wyjaśniającego.
Jak wynika bowiem z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy organ w dniu 28 grudnia 2022 r. przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania Wnioskodawcy ustalając m.in., że pod adresem miejsca zamieszkania Wnioskodawcy zamieszkują dwa gospodarstwa domowe, nie zostały podjęte działania w kierunku wyodrębnienia lokali, Wnioskodawca zamieszkuje lokal nr [...], który nie ma odrębnego adresu, prowadzi gospodarstwo domowe z żoną (kwestionariusz wywiadu przeprowadzony na podstawie art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym - karta nr 11 akt administracyjnych; notatka z dnia 20 stycznia 2023 r. - karta nr 12 akt administracyjnych). Deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw dla budynku została złożona przez właściciela w dniu 6 czerwca 2022 r. (karta nr 1 akt administracyjnych).
Wobec ustalenia zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego, na organie spoczywał obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. Jak wynika z materiału dowodowego, tego rodzaju czynności organ podjął ("brak możliwości wyodrębnienia kolejnego gospodarstwa domowego, notatka z dnia 20 stycznia 2023 r., karta nr 12 akt administracyjnych). Podkreślenia wymaga, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie dokonuje oceny prawidłowości tych ustaleń. Sąd nie odnosi się bowiem do merytorycznych aspektów sprawy, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego dodatku, lecz ocenia aspekty procesowe sprawy.
Co istotne, stosownie do brzmienia art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji, natomiast odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji w istocie dokonał ustalenia czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. Poczynione ustalenia doprowadziły organ do wniosku o braku podstaw do przyznania dodatku węglowego. W rezultacie organ stosownie do przywołanej wyżej treści art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania wnioskowanego dodatku węglowego. Powyższe pozwala bowiem na kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia, w związku z dokonanymi ustaleniami w oparciu o art. 2 ust. 3b-3d ustawy o dodatku węglowym.
Jak zauważył tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 53/23, brak jest podstaw do przyjęcia, że forma rozstrzygnięcia określona w art. 2 ust. 3d ustawy dotyczy wyłącznie decyzji "pozytywnych" dla strony. W ocenie Sądu również odmowa przyznania dodatku węglowego, po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3c i 3d ustawy, powinna następować w formie decyzji administracyjnej (podobnie: wyrok z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 79/23, wyrok z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 136/23). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.
Takie też rozstrzygnięcie zostało niewątpliwie wydane w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem dostrzec, że pismo zatytułowane "postanowienie" zawiera następujące składniki decyzji administracyjnej wskazane w art. 107 § 1 k.p.a.:
- 1) oznaczenie organu administracji publicznej – Wójta Gminy K.,
- 2) datę wydania – 30 grudnia 2022 r.,
- 3) oznaczenie strony lub stron – A. P. wraz ze wskazaniem adresu zamieszkania Strony,
- 4) powołanie podstawy prawnej – art. 2 ust. 3a i 3b ustawy o dodatku węglowym,
- 5) rozstrzygnięcie – "dodatek węglowy nie przysługuje",
- 6) uzasadnienie faktyczne i prawne – "pod wskazanym adresem nie zamieszkują gospodarstwa domowe w odrębnych lokalach", "inna osoba wnioskująca pod tym samym adresem otrzymała dodatek węglowy", art. 2 ust. 3a-3b ustawy o dodatku węglowym,
- 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania – brak pouczenia rodzi uprawnienie strony do żądania uzupełnienia,
- 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji – "z upoważnienia Wójta Gminy K. inspektor B. B." wraz z podpisem,
- 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie w tym przedmiocie – nie dotyczy niniejszej sprawy.
Ponadto, jak już wyżej wskazano, rozstrzygnięcie zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, a przyczyna odmowy przyznania wnioskowanego dodatku została oparta o ustalony stan faktyczny po weryfikacji przesłanek, o których mowa w ust. 3c art. 2 ustawy o dodatku węglowym.
Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie stanowi w istocie decyzję o odmowie przyznania dodatku węglowego, a w rezultacie złożony przez Skarżącego środek zaskarżenia powinien zostać potraktowany jako odwołanie i rozpoznany przez organ odwoławczy.
Jednocześnie, z uwagi na dwuinstancyjność postępowania, brak było podstaw do odniesienia się na aktualnym etapie postępowania do podniesionych zarzutów skargi oscylujące wokół niezasadności podstaw odmowy przyznania wnioskowanego dodatku, na które wskazywał organ pierwszej instancji.
Wobec powyższego, należało stwierdzić naruszenie art. 134 k.p.a. uzasadniające zastosowanie w sprawie kompetencji kasatoryjnych względem zaskarżonego postanowienia. Rolą organu odwoławczego będzie ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
Na podstawie art. 210 § 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Sąd z urzędu poczynił ustalenia w zakresie przysługujących Stronie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie powstały należne Skarżącemu niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.