Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 20 września 2022 r. nr [...], działając m.in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej - k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej u.ś.r.) odmówił G. F. (dalej: skarżąca, strona) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem Z. G. Jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał datę powstania niepełnosprawności u ojca stron strony.
Jednocześnie organ wskazał, że wedle ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego oraz według oświadczenia strony jej ojciec jest osobą schorowaną (nadciśnienie, cukrzyca), ma problemy z poruszaniem się (porusza się o kuli) i sprawnym wykonywaniem codziennych czynności, jest osobą niesamodzielną i ze względu na stan zdrowia wymaga systematycznej pomocy, stałego nadzoru i ciągłej obecności drugiej osoby. Jednak na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia w ocenie organu stoi art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. Jednak zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 6 października 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2887/2022/15148 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy u.ś.r., stanowiące podstawę normatywną rozstrzygnięcia.
Kolegium uznało, że przy ocenie spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy pomijać kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Wynika to z niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku, określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie od 2021 r. zaznacza się, iż system świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędną w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośrednio związek przyczynowo-skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przy tym wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia.
Kolegium wskazało jednocześnie, że pojęcie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej.
Tymczasem zakres opieki jakie wymaga ojciec skarżącej nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez nią zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią nie są na tyle angażujące, aby wykluczały podjęcie choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się one bowiem jedynie do robienia zakupów, przygotowywania posiłków, pomocy w czynnościach higienicznych, załatwiania sprawy urzędowych, sprzątania mieszkania, prania, zamawiania wizyt lekarskich oraz zakupu lekarstw.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium strona podniosła, że jej opieka nad ojcem jest "całodobowa, nieustająca i absorbująca", zaś jego stan zdrowia ciągle się pogarsza. W konsekwencji zmuszona jest być stale z ojcem i "nieustannie się nim zajmować".
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto Kolegium wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 259 dalej "p.p.s.a.") skutkować musi jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615. – dalej jak dotychczas u.ś.r.), a w szczególności art. 17 tej ustawy, określający wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego rekompensować brak możliwości świadczenia pracy i uzyskania wynagrodzenia w związku z opieką, jaką sprawuje on nad osobą niepełnosprawną.
Organ I instancji, jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał datę powstania niepełnosprawności u ojca skarżącej. Natomiast organ odwoławczy, nie zgadzając się z oparciem odmowy o powyższą okoliczność, przyjął zarazem, że zakres opieki, jakiej wymaga ojciec skarżącej nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia. Czynności podejmowane przez skarżącą należą bowiem do czynności związanych z prawidłowym funkcjonowaniem rodziny i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Z przedstawionego przez Kolegium wywodu wynika w istocie, że ze względu na zakres opieki jakiej wymaga ojciec skarżącej oraz ze względu na zakres sprawowanej opieki brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją przez skarżącą lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Zdaniem Sądu odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powinna stanowić data powstania niepełnosprawności. W tym zakresie stanowisko Sądu jest zbieżne ze stanowiskiem Kolegium.
Odmiennie należy natomiast ocenić stanowisko Kolegium, wedle którego na przeszkodzie do przyznania wnioskowanego świadczenia stoi zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad ojcem i związany z tym brak związku przyczno-skutkowego z niepodejmowaniem lub rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który czyni konieczną rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W realiach rozpoznawanej sprawy istotnego znaczenia nabiera w konsekwencji ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, a także związana z tą oceną kwestia istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia.
W słowniku wyrażeń ustawowych, znajdującym w art. 3 u.ś.r. w pkt 21, zwarto legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności. Pod pojęciem tym rozumie się:
- a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
- b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
- c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
- d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
- e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 u.ś.r. odsyła z kolei do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 100 ze zm.), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.
Jednocześnie w § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 857), określono standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące tj:
- 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
- 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
- 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.
W § 29 ust. 2 powyższego rozporządzenia wskazano, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.
Zestawiając przedstawioną powyżej regulację z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie sposób, zdaniem Sądu, wywieść uprawnienia organów rozpatrujących sprawę wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności, którym legitymuje się ojciec skarżącej.
Z drugiej strony samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza automatycznie, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że orzeczenie to nie oznacza automatycznie istnienia związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym kontekście w ramach oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotnego znaczenia nabiera zbadanie zakresu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że w ramach tego badania organ nie powinien dokonywać oceny zasadności wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani formułować dodatkowych wymagań jakie spełniać ma niepełnosprawny (np. wymogu aby był osobą leżącą itp.).
Innymi słowy przedmiotem badania i oceny organów nie powinno być wprost to, czy ze względu na stan zdrowia osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga opieki wykluczającej równoległe zatrudnienie lub podjęcia pracy zarobkowej przez jej opiekuna, lecz przede wszystkim badać i ocenić należy to, czy zakres faktycznie sprawowanej opieki pociąga za sobą konieczność rezygnacji przez opiekuna z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub stanowi przeszkodę do jej podjęcia). Ustalenia faktyczne powinny zatem koncentrować się nie tyle wprost na tym, jakiej opieki osoba niepełnosprawna potrzebuje lecz przede wszystkim na tym, jaką opiekę otrzymuje ona od opiekuna ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W kontekście przywołanego powyżej wymogu zbadania zakresu sprawowanej opieki wskazać należy, że w przepisach u.ś.r. nie zdefiniowano wprost na czym jej sprawowanie miałoby polegać. Niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka taka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała lub długoterminowa. Sprawowana opieka ma być to opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie. Jednocześnie nie musi to być opieka całodobowa. Nie może też budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń, co jednak, jak już wcześniej wskazano, nie może prowadzić do podważania przez organ, rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nie można zatem oprzeć odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stwierdzeniu, że niepełnosprawny nie wymaga opieki, na której konieczność sprawowania wskazał organ wydający orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W realiach rozpoznawanej sprawy w dniu 13 września 2022 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy (karta 11-12 akt administracyjnych), a ponadto w tej samej dacie strona złożyła oświadczenie, dotyczące zakresu sprawowanej opieki (karta 13 akt administracyjnych). Powołując się na te dokumenty Kolegium uznało, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć częściowego zatrudnienia. Wskazał przy tym organ odwoławczy, że czynności skarżącej ograniczają się jedynie do robienia zakupów, przygotowywania posiłków, pomocy w czynnościach higienicznych, załatwiania sprawy urzędowych, sprzątania mieszkania, prania, zamawiania wizyt lekarskich oraz zakupu lekarstw.
W ocenie Sądu zgodzić się należy z organem odwoławczym, że czynności takie jak przygotowywanie posiłków, sprzątanie mieszkania, załatwianie spraw urzędowych, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich czy zakup lekarstw, podejmowane w ramach opieki nad osobą legitymującą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z zasady nie stanowią czynności, które wykluczałyby podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jakkolwiek czynności te mogą być absorbujące, to jednak nie w takim stopniu, aby uniemożliwiać podjęcia zatrudnienia.
Inny charakter mogą mieć pozostałe czynności wymienione w przeprowadzonym w niniejszej sprawie wywiadzie środowiskowym tj. utrzymywanie higieny osobistej, utrzymywanie w czystości garderoby i pościeli, podawanie leków Wszystko zależy od intensywności i czasu trwania tych czynności oraz okoliczności w jakich, w danym konkretnym przypadku, są one podejmowane. W konsekwencji nie można z góry przesądzić, opierając się wyłącznie na ogólnikowym katalogu tych czynności, że ich podejmowanie nie stoi na przeszkodzie podjęciu zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę. Tymczasem w taki sposób postąpiło Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję, czego zaakceptować, zdaniem Sądu, nie można.
Co więcej, Kolegium nie zwróciło uwagi, że według oświadczenia skarżącej z dnia 13 grudnia 2022 r. ojcu poruszającemu się o kuli zdarza się co jakiś czas stracić równowagę i przewrócić, przy czym wówczas nie byłyby w stanie podnieść się bez udziału drugiej osoby. Do tych okoliczności Kolegium wprost nie odniosło się w treści zaskarżonej decyzji. W istocie nawet nie wiadomo, czy na okoliczności te zwróciło jakąkolwiek uwagę.
Zaakcentować należy, że Kolegium prawidłowo wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako wynagrodzenie za sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się wskazanym przez ustawodawcę orzeczeniem o niepełnosprawności. Prawidłowo też zwróciło uwagę na konieczność występowania związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem. Jednak zdaniem Sądu przedwcześnie Kolegium uznało, że w realiach rozpoznawanej związek taki nie zachodzi. Materiał dowodowy, którym dysponowało Kolegium nie dawał w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi i wymagał uzupełnienia, czego organ odwoławczy nie wziął w ogóle pod uwagę.
Wskazaniem na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego powinno być dla Kolegium także i to, że organ I instancji odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia oparł w istocie jedynie na przesłance daty powstania niepełnoprawności. Według zaś Sądu organ I instancji, gromadząc materiał dowodowy, nie dołożył wystarczających starań, aby szczegółowo ustalić wszystkie rodzaje czynności podejmowanych przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki nad ojcem. Nie ustalono ich częstotliwości, wymiaru zaangażowanego czasu, czy pór dnia, w których są podejmowane. Wszystkie te braki nie zostały dostrzeżone przez Kolegium. W konsekwencji organ ten przedwcześnie uznał, że czynności podejmowane przez skarżącą nie są na tyle angażujące, aby nie mogła ona podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Kolegium nie wyjaśniło przy tym jaki częściowy wymiar zatrudnienia miało na myśli.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W zaistniałej sytuacji, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., a to wobec wniosku Kolegium i jednocześnie braku żądania ze strony skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Prowadząc ponowne postępowanie organy na zasadzie art. 153 p.p.s.a. związane będą oceną prawną przedstawioną w powyższych rozważaniach Sądu, a także przedstawionymi powyżej wskazaniami.
W szczególności w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji dokona nie budzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego związanych z zakresem sprawowanej przez skarżącą opieki, uwzględniając schorzenia ojca skarżącej. Organ ustali dobowy wymiar czasu sprawowanej opieki, porę dnia i częstotliwość działań podejmowanych przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki z zaznaczeniem tych czynności, których niepełnosprawny nie byłby w stanie dokonać samodzielnie bez pomocy skarżącej lub których dokonanie byłoby znacznie dla niego utrudnione. Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rozstrzygając przede wszystkim, czy ustalony po uzupełnieniu materiału dowodowego stan faktyczny sprawy, ze względu na istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, pozwala na przyznanie skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia. Wykluczone jest przy tym, aby przy ocenie zasadności wniosku opierać się o kryterium daty powstania niepełnosprawności.