Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 523 ze zm. – dalej w skrócie k.k.w.), art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 341 z późn. zm. – dalej u.k.p.), w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.), cofnął W. C. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. W uzasadnieniu podano m. in., że rozstrzygnięcie wynika z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] roku, sygn. akt [...], w sprawie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres trzech lat, tj. od dnia [...] lutego 2019 roku do dnia [...] lutego 2022 roku.
Odwołanie od ww. decyzji złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w G. Zaskarżył powyższą decyzję w zakresie zaniechania wskazania ściśle określonego okresu, na jaki cofnięto uprawnienia, w tym wskazania daty początkowej i końcowej okresu. Zarzucił naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 182 § 2 k.k.w., poprzez zaniechanie skonkretyzowania w osnowie decyzji zakresu czasowego cofnięcia uprawnień, podczas gdy z art. 182 § 2 k.k.w. wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nieuwzględnienia wniosku o uzupełnienie rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wskazanie w osnowie decyzji ściśle określonego okresu na jaki cofnięto uprawnienia, w tym wskazanie daty początkowej i końcowej ww. okresu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z przepisem § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm. – dalej "rozporządzenie") - którym to przepisem związane są orzekające w sprawie organy administracji publicznej - w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności decyzji.
Jednocześnie, wypełniając obowiązek wskazany w § 17 ust. 2 zd. 1 ww. rozporządzenia, w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Kolegium poinformowało, że w rozpoznawanej sprawie okres zakazu kierowania pojazdami biegnie od dnia [...] lutego 2019 r. do dnia [...] lutego 2022 r. włącznie.
Skargę na powyższą decyzję SKO złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w G. Zaskarżył powyższą decyzję w zakresie zaniechania wskazania ściśle określonego okresu, na jaki cofnięto uprawnienia, w tym wskazania daty początkowej i końcowej okresu. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana:
- 1) z naruszeniem art. 6 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku sprzeczności przepisów rozporządzenia, a to § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, z przepisami ustawy, a to art. 182 § 1 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., organy administracji są związane treścią rozporządzenia wykonawczego i nie są władne do orzekania na podstawie ustawy, podczas gdy zasada praworządności określona w art. 6 k.p.a. dla jej prawidłowego zastosowania wymaga stwierdzenia niesprzeczności norm, jako koniecznego kryterium obowiązywania systemowego, a w przypadku ujawnienia sprzeczności systemowych zobowiązuje do zastosowania powszechnie obowiązujących reguł kolizyjnych;
- 2) z naruszeniem art. 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne cofnięcia, na podstawie wyroku sądu karnego orzekającego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na ściśle określony czas, uprawnień do kierowania pojazdami bez zakreślenia terminu obowiązywania tej decyzji, podczas gdy użyty w art. 182 § 2 k.k.w. zwrot "w orzeczonym zakresie" odnosi się do okresu, na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, natomiast z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że organ administracji nie jest władny do odmiennego ukształtowania okresu pozbawienia uprawnienia do prowadzenia pojazdów, jak tylko w zakresie wskazanym w wyroku, którego treścią jest ściśle związany;
- 3) z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a., polegającym na rozstrzyganiu wątpliwości co do normy prawnej na niekorzyść strony, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest cofnięcie stronie uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy zastosowana interpretacja powoduje, że po upływie okresu, na który orzeczono w wyroku karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych strona może odpowiadać za przestępstwo z art. 180a k.k., podczas gdy inna osoba w tożsamej sytuacji faktycznej i procesowej, podlegająca właściwości organu administracji publicznej stosującego przepisy względniejsze, będzie podlegała wyłącznie odpowiedzialności za wykroczenie z art. 94 § 1 Kodeksu wykroczeń;
- 4) z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 182 § 2 k.k.w. polegającym na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w zakresie niezawarcia w osnowie istotnych elementów rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy oraz ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
Art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia o zakazie prowadzenia pojazdów. Jednocześnie, stosownie do art. 182 § 2 k.k.w., organ do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Stanowi on podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.
W tym miejscu należy wskazać, że okolicznością niebudzącą wątpliwości jest fakt skazania uczestnika prawomocnym wyrokiem j.w. oraz orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na wskazany tam okres.
Z art. 182 § 2 k.k.w. wynika, że organ ma cofnąć nie tylko uprawnienia do kierowania pojazdami, ale musi także cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pojęcie to odnosi się także do okresu, na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 698/09). Organ administracji nie może przy tym rozszerzać ani zawężać orzeczonego przez sąd zakazu.
W ocenie sądu administracyjnego, orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania decyzji z zakresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest czynnością wadliwą. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są bowiem związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać zamieszczone w rozstrzygnięciu decyzji. Nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony wyłącznie w uzasadnieniu, które jest innym składnikiem decyzji administracyjnej. Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma istotną doniosłość, czemu ustawodawca dał wyraz w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Odrębność ta jest związana zwłaszcza z funkcją, jak i charakterem poszczególnych elementów aktu.
Powyższej oceny nie zmienia § 17 ust. 1 ww. rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie natomiast w ustępem 2 tego przepisu w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami.
Należy podkreślić, że z § 17 ust. 1 rozporządzenia wynika jedynie obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. III SA/Lu 1080/16, czym innym jednak jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innym wynikający z art. 182 § 2 k.k.w. obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W konsekwencji też nałożony na organ obowiązek wydania decyzji bez określenia terminu jej ważności nie wyłącza obowiązku oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami.
Gdyby nawet uznać, że posłużenie się w § 17 rozporządzenia formułą "wydaje decyzję... bez określenia terminu ważności tej decyzji", świadczyć miałoby o tym, że prawodawca wyłączył możność oznaczania w decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami okresu, na jaki cofnięto uprawnienie, to i tak powyższe nie powinno prowadzić do zaniechania wykonania przez organy administracji obowiązku wynikającego z art. 182 § 2 k.k.w. Zaistniałaby bowiem wówczas niezgodność dwóch regulacji: przepisu rozporządzenia i art. 182 § 2 k.k.w. W sytuacji, gdy ta sama kwestia byłaby w sposób odmienny regulowana ustawą oraz przepisem niższej rangi - rozporządzeniem, organy powinny pominąć przy rozstrzyganiu sprawy rozporządzenie i stosować przepis ustawy.
Dodać należy, że nawet w przypadku, gdy w wyroku karnym nie zaliczono skazanemu okresu zatrzymania prawa jazdy, decyzja o cofnięciu uprawnień winna określać okres jej obowiązywania w powiązaniu z faktem obowiązku zwrotu prawa jazdy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1833/18).
Z tych względów, stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 182 § 2 k.k.w.), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Kolegium winno zatem, zgodnie z powyższymi rozważaniami, uchylić decyzję organu I instancji i orzec o cofnięciu uprawnień z zastosowaniem ww. wymogów.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.