Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 września 2023 r. D. B. (dalej jako: "strona", "skarżący") złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "Kolegium"), opisaną w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r., nr[...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Wójta Gminy K. (dalej jako: "organ I instancji" lub "Wójt"), na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3 oraz art. 24 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.),dalej powoływanej jako: "u.ś.r." odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką M. B. Przywołując treść przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności art. 17 ust. 1 ust. 1b oraz ust. 5 u.ś.r. organ I instancji wskazał, że matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną, wymagającą pomocy i opieki w codziennym funkcjonowaniu. Opiekę tą sprawuje na co dzień skarżący, który szykuje matce posiłki, leki, podaje insulinę, zajmuje się sprzątaniem, praniem, pali w piecu i zajmuje się wszystkimi sprawami urzędowymi oraz opłacaniem rachunków. Zawozi także matkę na wizyty lekarskie.
W ocenie organu I instancji opieka nad matką sprawowana przez stronę nie wykracza poza ramy opieki intensywnej i całodobowej. Rozmiar i zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie wpływa na rezygnację z podjęcia pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Doszedł on do wniosku, że pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, przygotowywanie lekarstw i posiłków, dowóz do przychodni lekarskich oraz wykonywanie innych czynności związanych z opieką, nie stanowią czynności o charakterze nadzwyczajnym i stanowią codzienną rutynę osób, które pracują zawodowo
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom organu nie jest on w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej przy jednoczesnej konieczności podejmowane przez niego opieki nad matką. Zarzucił organowi I instancji także nieprawidłowe oparcie orzeczenia o art.17 ust. 1b u.ś.r., który to przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją RP na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego
Decyzją z dnia 16 sierpnia 2023 r. nr SKO.4106.224.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W pierwszej kolejności organ odwoławczy przywołał treść art. 17 u.ś.r. i przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak również przesłanki negatywne, uniemożliwiające jego przyznanie. Wyjaśnił przy tym, że aby móc uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanki pozytywne muszą zostać spełnione łącznie i nie może przy tym zaistnieć żadna z przesłanek negatywnych.
Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a opiekę nad nią sprawuje skarżący, który aktualnie nie pracuje i od 2020 r. korzysta z pomocy społecznej udzielanej z powodu bezrobocia.
Powołując się na ustalenia dwóch wywiadów środowiskowych, przeprowadzonych w sprawie – jednego na etapie postępowania przed organem I instancji, drugiego zaś przeprowadzonego na zlecenie organu odwoławczego w dniu 26 czerwca 2023 r. Kolegium stwierdziło, że opieka świadczona przez skarżącego na rzecz matki nie jest opieką wymagająca stałego zaangażowania, a także nie jest opieką, która uniemożliwiałaby mu podjęcie pracy. Podkreśliło przy tym, że z ustaleń pracownika socjalnego, poczynionych w czerwcu 2023 r. wynika, że matka skarżącego samodzielnie porusza się po mieszkaniu jaki poza jego obszarem, samodzielnie się ubiera, załatwia sprawy fizjologiczne, sama radzi sobie z kąpielą, zażywa leki naszykowane przez syna, podaje sobie insulinę. Nadto z informacji udzielonej przez skarżącego pracownikowi socjalnemu wynika, że jego matka jest w stanie sama przygotować sobie posiłek w sytuacji, kiedy nie ma go w domu.
W konsekwencji powyższego Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Czynności wykonywane przez stronę w ramach opieki nad matką stanowią w głównej mierze czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (robienie zakupów, sprzątanie, pranie, gotowanie palenie w piecu, toaleta wieczorna) nie są bezpośrednio związane z osobą wymagającą opieki. Nie mogą one być uznane za czynności, które wymagające pełnej dyspozycyjności skarżącego. Nie absorbują one na tyle, by należało zapewnić podopiecznemu ciągłą obecność czy też nieustający nadzór ze strony skarżącego. W rozpoznawanej sprawie rodzaj wykonywanych czynności opiekuńczych jak i ich czasowy wymiar nie uniemożliwiają skarżącemu podjęcia pracy zarobkowej przynajmniej w niepełnym wymiarze czasu.
Wskazać należy, że takie czynności jak naszykowanie leków, które osoba niepełnosprawna i tak zażywa samodzielnie może odbywać się z pewnym wyprzedzeniem, to jest poza godzinami pracy zawodowej, tym bardziej, że jak wynika to z ustaleń pracownika socjalnego matka skarżącego samodzielnie podaje sobie nawet insulinę.
Dodatkowo Kolegium zwróciło również uwagę na fakt, że z akt wynika, iż skarżący nie pracuje od 2020 r. i od tego czasu korzysta ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej z tytułu bezrobocia. Znaczny stopień niepełnosprawności matki skarżącego datuje się natomiast dopiero od 30 września 2022 r. Trudno zatem przyjąć, że to konieczność sprawowania opieki nad matką stanowiła jedyną przyczynę, dla której skarżący nie podejmuje pracy zarobkowej.
W skardze sądowej skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad jego matką, co skutkowało odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oraz poprzez nieuwzględnienie, iż pomoc skarżącego nie sprowadza się jedynie do czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nieuwzględnienie, iż stan zdrowia jego matki uniemożliwia jej wykonywanie codziennych czynności samodzielnie.
W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, bądź alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracji.
W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo opisał stan zdrowia matki podnosząc, że ulega on postępującemu pogorszeniu i wskazał, że sam fakt, iż próbuje ona samodzielnie wykonywać pewne czynności nie oznacza, że powinna je wykonywać samodzielnie. Podkreślił on, że cały czas stara się jej pomagać, w tym przy najprostszych czynnościach. Wskazał, że jego matka często odczuwa zawroty głowy, przez co nie może poruszać się samodzielnie i potrzebuje wsparcia drugiej osoby, aby się nie przewróciła. W tym stanie rzeczy, skarżący wnosi i wywodzi jak na wstępie skargi.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie Kolegium oceniło, że nie zachodzi związek przyczynowo -skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, wskazując przy tym, że rozmiar i zakres opieki skarżącego nad matką nie wymusza na nim niepodejmowania zatrudnienia.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (zob. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021).
Niewątpliwie w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. podstawowym warunkiem jaki musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub traktowane równorzędnie niepodejmowanie jej) wynikająca z konieczności sprawowania opieki nad wymagającą jej bliską osobą niepełnosprawną.
Odnosząc się natomiast do kwestii, iż zakres opieki jakiej wymaga osoba wymagająca opieki nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia podjęcie przez skarżącego jakiejkolwiek aktywności zawodowej wskazać należy, iż dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19 – orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawowanie opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej powinna być zasadniczo odnoszona do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności.
W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz z orzeczeniem o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby tego typu rozstrzygnięciem oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu wsparcia ze strony innej osoby.
Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika przy tym, że w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1045/21).
Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21).
Zarówno organy administracji publicznej jak i sąd, nie są uprawnione do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
Dokonując tej oceny, uwzględnić trzeba, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki.
W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 354/22).
Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 359/22).
Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21).
W ocenie Sądu wykaz czynności wykonywanych przez stronę w związku z opieką nad matką wynikających z wywiadu środowiskowego czy tzw. planu dnia nie wyczerpuje zakresu opieki nad osobą niepełnosprawną matką. Sąd podziela stanowisko, że opieka nad osobą niepełnosprawną i wymagająca opieki z mocy orzeczenia wyspecjalizowanego organu tylko w wyjątkowych sytuacjach dotyczących stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej, jej samodzielności ruchowej, sprawności intelektualnej może nie musi być wykonywana w takim zakresie, że umożliwia to podjęcie lub kontynuację zatrudnienia przez potencjalnego opiekuna bez uszczerbku dla wymaganych czynności opiekuńczych. W przypadku osób tak zaawansowanych wiekowo oraz poważnie chorych oprócz koniecznych czynności opiekuńczych związanych np. z utrzymaniem higieny osobistej czy karmieniem niezwykle istotna jest sama obecność opiekuna w domu i możliwość służenia pomocą osobie chorej w każdej potrzebie.
Sąd nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organy orzekające w kwestii motywacji skarżącego związanej z niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia skarżącego w związku koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd zauważa, że matka skarżącego jest osobą wiekową (86 lat) i schorowaną. Zarówno z wywiadu środowiskowego jak i z dokumentacji medycznej znajdującej się w aktach sprawy oraz dołączonej do skargi wynika, że stan zdrowia matki skarżącego znacząco się pogarsza. W grudniu 2022 r. przeszła operację usunięcia nowotworu, przebyła zawał serca, choruje na cukrzycę insulinozależną. To tylko niektóre z jej chorób. Fakt, że w takim stanie się jest jeszcze zdolna poruszania się i wykonywania prostych czynności obsługowych nie oznacza, że nie musi pozostawać pod stałą opieką osoby trzeciej, a co jak wynika z materiału dowodowego sprawy może zapewnić jej tylko skarżący.
W ocenie Sądu, podniesione w skardze argumenty skarżącego zasługują na zbadanie i ponowną ocenę. Słusznie skarżący zwrócił w skardze uwagę także na okoliczność, że oprócz podstawowych czynności opiekuńczych musi zapewnić matce także warunki bytowania związane z koniecznością obsługi kotła węglowego c.o. W okolicznościach badanej sprawy istotną okolicznością wymagającą wyjaśnienia jest odpowiedź na pytanie czy nieobecność skarżącego związanego z podjęciem przez niego pracy, nawet w wymiarze kilku godzin dziennie, mogłaby doprowadzić do trudnych do przewidzenia następstw dla jego niepełnosprawnej matki. Z wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że matka skarżącego cierpi na zawroty głowy a insulinozależność może doprowadzić do niebezpiecznych dla życia stanów hipoglikemii.
Z tych też względów stanowisko organu odwoławczego uznać należy za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji dokona, mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym wyroku, oceny czy spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie sąd zwraca uwagę, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz.1429). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni art. 63 ust.1 tej ustawy, z którego wynika w ocenie Sądu możliwość stosowania w sprawie przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r.