Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta J., na podstawie art. 60 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 901, zwanej dalej u.p.s.,) oraz w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej - k.p.a.), ustalono wobec P. W. (dalej: strona, skarżąca) odpłatność za pobyt ojca D. G. w Domu Pomocy Społecznej w G. (dalej: DPS), podając konkretne okresy i kwoty.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że D. G. (osoba bezdomna) został skierowany do DPS na podstawie decyzji z dnia 27 listopada 2019 r., przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych fizycznie. Średni miesięczny koszt pobytu w DPS wynosi aktualnie 5.408,40 zł, z czego mieszkaniec ponosi odpłatność w wysokości 490,70 zł (poprzednio kwoty te były różne, co przytoczono). Pozostała kwota jest pokrywana zastępczo przez Miasto J. W wywiadzie środowiskowym strona nie wyraziła zgody na ponoszenie odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, ponieważ nie utrzymuje z nim kontaktów, jej stosunek do niego jest negatywny, gdyż zostawił rodzinę bez środków do życia i nigdy się nie interesował ich losem. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz synem. Ich dochody wynoszą powyżej 300% kryterium dochodowego. W sytuacji negatywnego stosunku córki do ojca, nawet obiektywnie zasadnego, obowiązek ponoszenia opłat za jego pobyt w domu pomocy społecznej, spoczywający na córce w dobrej kondycji finansowej, przechodziłby de facto na społeczeństwo. Takie rozwiązanie godziłoby w idee i cele pomocy społecznej. Postępowanie o zwolnienie opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości.
W odwołaniu od wskazanej powyżej decyzji skarżąca zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne powołanie podstawy prawnej, skutkujące brakiem wskazania, na jakiej dokładnie podstawie ustalono odpłatność za pobyt w DPS;
- 2) naruszenie art. 64 pkt 2 i 3 u.p.s., poprzez ich niezastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem wniosku o zwolnienie od odpłatności za pobyt w DPS.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 7 października 2022 r., nr SKO.PS/41.5/937/2022/14164, działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m.in., że opłata została ustalona przez organ zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. Postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Zaskarżona decyzja nie wskazuje precyzyjnie podstawy prawnej orzekania, ogólnie wskazując jedynie art. 60 i art. 61 u.p.s. Przedmiotowe uchybienie zostało usunięte przez organ odwoławczy, który przywołał przepisy prawne będące podstawą orzekania, tj. art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b i ust. 2d u.p.s.
Skargę na ww. decyzję złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie:
- 1) art. 64 pkt 2, 3 oraz 7 u.p.s., poprzez ich niezastosowanie i odstąpienie od rozpoznania wniosku o zwolnienie z obowiązku płatności za pobyt w DPS ojca skarżącej, co narusza zasady współżycia społecznego, a w konsekwencji doprowadziło do całkowicie niezasadnego i niesprawiedliwego obciążania obowiązkiem płacenia za pobyt ojca w DPS wobec pominięcia wniosku o zwolnienie;
- 2) art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób, który nie budzi zaufania obywatela do organu, a także zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela, sprowadzający się w szczególności do pominięcia rozpoznania wniosku o zwolnienie od odpłatności za pobyt w DPS.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że przepis prawa nie sankcjonuje momentu złożenia wniosku o zwolnienie strony z odpłatności, a treść orzecznictwa nie stanowi prawa. Skarżąca wielokrotnie zwracała się o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu ojca w DPS, szeroko powołując się na trudną sytuację rodzinną, w szczególności chorobę [...] męża i problemy ze zdrowiem dziecka. Rodzina utrzymuje się z jednego dochodu, a jej wydatki są wysokie, z uwagi na leczenie członków rodziny. Ojciec skarżącej jest alkoholikiem, znęcał się nad rodziną, stosował przemoc. Od wielu lat przebywał za granicą, a jego powrót do kraju nie był w żadnej mierze akceptowany przez jego dzieci, które wprost odmówiły jakichkolwiek kontaktów z ojcem.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Ustawa o pomocy społecznej w art. 60 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Są to w kolejności:
- 1) mieszkaniec domu,
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej,
- - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Innymi słowy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018 r., wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Formą, oprócz umowy, może tu być decyzja, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy.
Jak wynika z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Skarżąca odmówiła zawarcia umowy lecz wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. O wywiadzie tym pisze organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji.
W tych okolicznościach podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 61 ust. 2d u.p.s. Zgodnie z tym przepisem "W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2."
Obowiązkiem organu, przy ustalaniu wysokości opłaty w tym trybie, było uwzględnienie wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych w cytowanej regulacji. Weryfikacja zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej nie pozwala jednak na stwierdzenie, że organy ten obowiązek spełniły. Ustalenie dochodu strony na gruncie art. 61 ust. 2d u.p.s. pozostaje obowiązkiem organu, przy uwzględnieniu "dochodów i możliwości" (art. 103 ust. 2 u.p.s.). Nie jest to zatem działanie wyłącznie matematyczne.
Taka analiza nie została poczyniona przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie w stopniu wystarczającym.
Odrębną regułę ustawodawca przewidział dla osób, które odmawiając zawarcia umowy, nie wyrażają jednocześnie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 61 ust. 2e ww. ustawy. Tylko w takiej sytuacji obciążenie odpłatnością może nastąpić w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2". Odmienna interpretacja doprowadziłaby do nieprawidłowego uznania, że regulacje z ust. 2d oraz ust. 2e-2f są tożsame.
W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi. Należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz do art. 103, Lex-el.). W rezultacie to do organu należy ocena "możliwości", poczyniona zgodnie z regułami k.p.a.
Strona już w toku postępowania podnosiła m. in., że ma duże wydatki związane z chorobą [...] męża i sytuacją rodzinną. Przywoływał ten fakt organ I instancji (s. 4 decyzji). Podnosiła to skarżąca także w odwołaniu. Wyraźnie wskazywała na trudną sytuację finansową i niemożność ponoszenia dodatkowych kosztów. Mimo to, organy obu instancji nie ustaliły przywołanych kwestii prawidłowo, nie przeanalizowały sprawy szczegółowo pod tym kątem oraz "możliwości" ponoszenia opłaty, w rozumieniu art. 103 ust. 2 u.p.s.
SKO zatem wadliwie stwierdziło: "Sytuacja materialna i dochodowa strony, która ma wpływ na wysokość nałożonego obowiązku nie jest kwestionowana w odwołaniu, a zatem nie jest przedmiotem sporu" (s. 6 decyzji). Ustalenie SKO nie ma podstawy faktycznej.
W odniesieniu natomiast do argumentacji skargi zmierzającej do uzasadnienia, iż w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania instytucji zwolnienia z odpłatności, o której mowa w art. 64 u.p.s., wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem, postępowanie o zwolnienie od ponoszenia opłaty, np. ze względu na naganne zachowanie w przeszłości mieszkańca DPS, jest odrębnym postępowaniem, wszczynanym na podstawie wniosku osoby wnoszącej opłatę lub zobowiązanej do wnoszenia opłaty.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł pełnej wadliwości aktu, który utrzymał w mocy (a jedynie wadliwość częściową), przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Organy, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględnią ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Rozważą zwrócenie się do strony, celem umożliwienia przedłożenia dodatkowych dokumentów i wykazania okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny "możliwości" ponoszenia ww. opłaty. Następnie organy wnikliwie uzasadnią swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.