Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr 1, obręb [...] oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej – ul. [...] w C..
Inwestor w dniu [...] r. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o rozpoczęciu z tym dniem robót budowlanych w oparciu o powyższą decyzję.
Pismem z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego wskutek zawiadomienia I. S.-H. powiadomił o przeprowadzeniu w dniu [...]r. kontroli robót budowlanych.
Następnie w wyniku kontroli organ pismem z dnia [...] r. powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowych robót budowlanych.
Skarżący R. H. pismem z dnia [...] r. podtrzymał twierdzenia, złożone w toku kontroli, że roboty budowlane rozpoczęto przed uzyskaniem pozwolenia:
- 1) ok. [...]r. wykonano wykopy,
- 2) [...]r. ukończono fundamenty,
- 3) po tym terminie rozpoczęto budowę ścian.
Jednakże decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.
Po omówieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci wyników kontroli, wyjaśnień inwestora oraz przytoczeniu zeznań przesłuchanych świadków T. M. (kierownika budowy), T. C., który wykonywał roboty związane z wykonaniem wykopów pod fundamenty i geodety K. K., a także złożonych przez inwestora faktur na mieszankę betonową z dnia [...] r. z datą dostawy z dnia [...]r., organ nadzoru budowlanego ustalił, że roboty budowlane rozpoczęły się po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę. Odnośnie robót ziemnych, polegających na niwelacji terenu, prowadzonych w [...]r., organ ten uznał, że nie mogą być traktowane jako roboty przygotowawcze zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, gdyż wówczas inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę.
Zatem roboty te nie podlegają regulacji tej ustawy. Natomiast pozostałe roboty rozpoczęto po dniu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co potwierdza data dostawy mieszanki betonowej w dniu [...] r.
Stąd też inwestor dochował wymogu z art. 28 ustawy (w obecnym brzmieniu). Ponadto, organ ustalił, że przedmiotowe roboty prowadzone są zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową i obowiązującymi warunkami technicznymi.
W odwołaniu od decyzji R. H. podtrzymał dotychczasowe twierdzenia, że roboty budowlane rozpoczęto w połowie [...] r. podczas gdy pozwolenie na budowę uprawomocniło się z końcem września. Dla wykazania tych faktów dołączył dokumentację fotograficzną na papierze i nośniku CD-R.
Zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania stwierdził, że skoro w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stronami byli jedynie inwestor i mieszkająca pod tym samym adresem i nosząca to samo nazwisko A. S., zachodził przypadek z art. 130 § 4 kpa. Taki stan rzeczy uprawniał inwestora do wykonania decyzji przed upływem terminu jej ostateczności zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r. na mocy ustawy nowelizującej z dnia 20 lutego 2015 r. (dz. U. z 2015 r. poz. 443). Organ II instancji wyjaśnił, że jeszcze przed nowelizacją art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w orzecznictwie jednolicie przyjmowano, że w sytuacji, gdy inwestor rozpoczynał budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie powinna znaleźć procedura z art. 51 Prawa budowlanego, a nie – tryb z art. 48.
Nadto, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości, czy niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie doszło zatem do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
W skardze do sądu administracyjnego R. H. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80, 105 § 1 i 130 § 4 kpa oraz art. 28 ust. 1 i art. 41 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290).
Skarżący zarzucił, że organ nadzoru budowlanego bezpodstawnie przyjął, że roboty ziemne prowadzone w [...]r., polegające na niwelacji terenu, nie mogą być zaliczone do kategorii robót budowlanych, podlegających regulacji prawa budowlanego. Roboty przygotowawcze nie mogą też być legalnie prowadzone bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.
Dowolne jest też stanowisko organu odwoławczego, że inwestor uprawniony był do rozpoczęcia budowy przed uzyskaniem przymiotu ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro A. S. nie zajęła żadnego stanowiska w tej sprawie. Brak zatem podstaw do zastosowania art. 130 § 4 kpa.
Nadto, organ odwoławczy pominął dołączone do odwołania zdjęcia, obrazujące wykonane przez inwestora roboty budowlane, nie dokonując oceny wiarygodności zeznań poszczególnych świadków oraz nie ustalił, kiedy i jakie roboty zostały przez inwestora wykonane.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Zasadnie organy nadzoru budowlanego orzekły o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.
W niniejszej sprawie wobec uzyskania przymiotu ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę bez znaczenia prawnego jest fakt, czy inwestor podjął proces inwestycyjny jeszcze przed wydaniem tychże decyzji i kontynuował roboty budowlane zanim upłynął bezskutecznie termin do wniesienia odwołania. W takim przypadku ingerencja organów nadzoru budowlanego jest dopuszczalna jedynie w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej. Wobec ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę i jej pozostawania w obrocie prawnym w dacie prowadzenia niniejszego postępowania wykluczyć należy przypadek z pkt 1 tego przepisu.
W wyniku oględzin nie stwierdzono też zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska (pkt 2), ani istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 3). Brak zatem przesłanek do wydania rozstrzygnięć określonych w art. 51 Prawa budowlanego.
Zasadnie też wykluczono przypadek z art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy. W zasadzie twierdzenia skarżącego co do wykonania poszczególnych etapów robót znalazły potwierdzenie nie tylko w materiale fotograficznym, ale i zeznaniach świadka T. C., który wykonywał roboty ziemne oraz przywołanej wyżej fakturze na dostawę mieszanki betonowej w dniu [...] r. Taki stan rzeczy podważa co prawda wiarygodność zapisów w dzienniku budowy co do czasu podjęcia robót ziemnych, lecz istotne jest, że niewątpliwie poza robotami ziemnymi w postaci niwelacji terenu i wykopów pod fundamenty, pozostałe prace wykonywane były w okresie, kiedy inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę, które uzyskało przymiot ostateczności wobec niewniesienia odwołania z dniem [...] r. (dowód – zaświadczenie Starostwa Powiatowego w C. z dnia [...]r.).
W dacie wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego decyzja ta korzystała z przymiotu ostateczności, co wyklucza możliwość prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę roboty ziemne nie stanowią zaś budowy obiektu budowlanego lub jego części, do którego ma zastosowanie ten przepis. Dopiero fundamenty stanowią część obiektu budowlanego, lecz dokonując wylewki betonowej inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę, aczkolwiek wówczas jeszcze nieostatecznym. Zasadnie organy odwołały się też do treści art. 130 § 4 kpa. Zdaniem sądu, nawet przy odmiennym rozumowaniu, a mianowicie, przyjęciu, że inwestor nie był uprawniony do przeprowadzenia procesu inwestycyjnego przed uzyskaniem waloru ostateczności decyzji, to wobec niewniesienia odwołania, w sprawie mógłby mieć zastosowanie jedynie tryb z art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego.
Nadto, nie jest obecnie możliwe oddzielenie tych robót, bowiem po dniu [...]r. decyzja stała się ostateczna. Zatem pozostałe roboty były wykonane na podstawie i zgodnie z ostateczną decyzją. Nie doszło więc do naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Stąd też bez znaczenia są twierdzenia skarżącego, że układanie fundamentów rozpoczęto w dniu [...] r.
Nadto skarżący jako strona nie podlegał przesłuchaniu w charakterze świadka. Przesłuchanie stron w tym inwestora, było zaś zbędne w okolicznościach niniejszej sprawy z uwagi na wykazany w oparciu o fakturę dostawy fakt dokonania wylewki betonowej w dniu [...]r.
W tym stanie rzeczy brak podstaw do przyjęcia, aby z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa, nie doszło do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).
ec