Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia 7 września 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2589/2023/18677, po rozpatrzeniu odwołania M. B. (B.) od decyzji Wójta Gminy G. (organ I instancji) z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
M. B. (strona, skarżąca) wystąpiła w dniu 14 lipca 2023 r. (data wpływu do organu I instancji) z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – E. B. (ur. [...] r.).
Decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem. Organ I instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.- dalej "u.s.r."). Ponadto według ustaleń organu I instancji zakres opieki jakiej wymaga mąż strony nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Podniosła, że "niepełnosprawność męża E. B. powstała po 18 roku życia, jednakże wymaga on mojej stałej opieki i pomocy w codziennych czynnościach życiowych". Wskazała szczegółowo na czym polega opieka nad niepełnosprawnym mężem. Zdaniem strony jej mąż wymaga stałej i całodziennej opieki, która wypełnia cały jej dzień. Zakres wsparcia, które strona musi zapewnić mężowi, w znacznym stopniu przekracza czynności, które polegają na zwykłym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Mąż strony nie jest osobą samodzielną ponieważ: przebył dwa [...], ma [...], [...] [...] (z wieloma powikłaniami), choroby [...] i [...] [...] w przebiegu [...], zmaga się z niestabilną chorobą [...], stan po [...] [...] [...], jest w stanie po [...] [...] k[...], przewlekła [...] [...], ma przerost [...] [...], ma chorobę [...] [...], przewlekłe zapalenie [...] [...] [...], [...] i [...] [...].
Mąż strony od stycznia 2023 r. porusza się na wózku inwalidzkim na skutek bezwładu [...]. Ponadto strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt. K38/13. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach (SKO) decyzją z dnia 7 września 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/2589/2023/18677, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymało w mocy w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń oraz przepisy mające zastosowanie w sprawie.
Wskazało, że E. B. ur. [...] r. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. nr [...] z dnia 14 grudnia 2018 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 3 października 2018 r. Wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności został złożony w dniu 3 października 2018 r.
Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że strona sprawuje opiekę nad mężem. Strona oświadczyła, że z uwagi na stan zdrowia męża nie może podjąć zatrudnienia. Ostatnie zatrudnienie było do 31 grudnia 2023 r., gdyż od stycznia 2023 r. stan zdrowia męża uległ pogorszeniu. Dalej oświadczyła, że zajmuje się niepełnosprawnym mężem asystując mu w życiu codziennym. Opisała szczegółowo swoje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego i opieką nad mężem w czasie od około 6 rano do 22:30 w nocy.
SKO zacytowało treść art. 17 u.s.r. SKO po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym stwierdziło, że w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych pominięcie przez organy orzekające w sprawie derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.s.r. i oparcie decyzji odmownych w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym mężem na przesłance wieku powstania niepełnosprawności stanowi naruszenie prawa materialnego.
W ocenie SKO stronie nie może zostać przyznane prawo do wnioskowanego świadczenia z innych powodów. Podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do sprawowania, której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wskazało, że pojęcie opieki, o którym mowa wart. 17 ust. 1 u.s.r. utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiało by się odbyć ze szkodą dla niej.
W ocenie SKO zakres opieki jakiej wymaga jej mąż nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Strona wykonuje przy mężu czynności higieniczno-porządkowe (pampersowanie, mycie, zmiana pościeli, sprzątanie). Poza tym strona podaje mężowi lekarstwa. Zatem z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca nie musi całodobowo wykonywać względem męża takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Tak więc czynności opiekuńcze względem męża mogą być bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia (przy odpowiedniej organizacji czynności higienicznych, porządkowych, zakupów, czy wcześniejszego przygotowania posiłków) i nie wymagają całkowicie rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Przytoczone okoliczności faktyczne sprawy implikują odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wskazało ponadto, że ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.
Odnosząc się do odwołania strony SKO zauważyło, że nic nie stoi na przeszkodzie aby w dalszym ciągu opiekowała się swoim mężem, jednak nie oznacza to, iż powinna za tę opiekę otrzymać świadczenie pielęgnacyjne.
W skardze z dnia 6 października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SKO skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.s.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wniosła o uchylenie decyzji SKO z dnia 7 września 2023 r, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Pełnomocnik skarżącej zauważył, że: "Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.".
W piśmie z dnia 13 października 2023 r, organ I instancji poinformował SKO, że E. B. zmarł dnia [...] r.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca zawnioskowała o rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem.
W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. - dalej "u.s.r.").
Świadczenie pielęgnacyjne zostało zaliczone do świadczeń rodzinnych. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych, gdyż służy pokryciu kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie", w tym opieki osób bliskich. Świadczenie to zapewnia środki sprawowanie nad nimi opieki (zob. R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Polskie świadczenia rodzinne z punktu widzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, PiZS 2012, nr 4, s. 28-34.). Jego celem jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje na podstawie art. 17 u.s.r. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Należy zatem podkreślić, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20). Trafnie również wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19). Na podstawie ust. 1b art. 17 u.s.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Przepis ten został jednak wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014.1443) uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Okoliczność ta trafnie została podkreślona przez SKO, które stwierdziło, że w tym zakresie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na niekonstytucyjnej normie prawnej. Podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić więc art. 17 ust. 1b u.s.r. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać bez tej przesłanki negatywnej. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzega jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyraża stanowisko o konieczności uchylania decyzji bazujących na tej przesłance.
Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności u osoby niepełnosprawnej, i uznaje tym samym za błędny pogląd organu I instancji w tym zakresie w niniejszej sprawie.
Skarżąca sprawowała opiekę nad niepełnosprawnym mężem, który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W.nr [...] z dnia 14 grudnia 2018 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 3 października 2018 r. Z wywiadu środowiskowego wynika, że z uwagi na stan zdrowia męża nie mogła podjąć zatrudnienia, podczas gdy ostatnie zatrudnienie skarżącej ustało dnia 31 grudnia 2023 r. Stan zdrowia męża uległ pogorszeniu od stycznia 2023 r., a mąż zaczął poruszać się na wózku inwalidzkim. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem w dniu 14 lipca 2023 r. (data wpływu do organu I instancji). Z zestawienia dat wynika jednoznacznie, że mąż skarżącej legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 2018 r. Zakres opieki był niezmienne taki sam.
Mąż skarżącej od stycznia 2023 r. poruszał się na wózku inwalidzkim, a skarżąca pracowała do grudnia 2023 r. Skarżąca sprawowała w tym czasie opiekę nad mężem godząc opiekę nad mężem z byciem w zatrudnieniu. Zasadnie zatem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ II instancji nastąpiła z powodu braku bezpośredniego związku przyczynowego między sprawowaną przez skarżącą opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia. Na marginesie Sąd zauważa, że mąż skarżącej zmarł w dniu 27 września 2023 r.
Zdaniem Sądu organy trafnie uznały, że sama konieczność wykonywanie wskazanych wyżej czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar tychże czynności, jakie wykonuje opiekując się mężem nie musiała rezygnować z podejmowania zatrudnienia.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23.10.2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207.).
W przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełniła tej przesłanki, gdyż zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia, a samo świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale z tytułu niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy podkreślić w niniejszej sprawie, że mąż skarżącej wymaga opieki, która nie uniemożliwiała podjęcia zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu, gdyż jest osobą samodzielną. Przemawia za tym fakt, że w okresie od 2018 r. do grudnia 2023 r. skarżąca pracowała, pomimo pogorszenia się staniu zdrowia męża w styczniu 2023 r. Wszystkie wymienione przez skarżącą czynności świadczyła zatem albo przed pójściem do pracy, albo po powrocie do domu. Świadczenie pielęgnacyjne samo w sobie nie ma natomiast zastępować wynagrodzenia za pracę w sytuacji, gdy opiekun ma możliwość podjęcia zatrudnienia, a sama sprawowana opieka nie wymaga od niego ciągłego i stałego zaangażowania.
Podsumowując, w ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy – u.ś.r. i właściwie je zastosował przy ustalonym niespornie stanie faktycznym sprawy, co prowadzi do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.