Uzasadnienie
Prezydent Miasta C. decyzją z 30 sierpnia 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 3 i art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił E. K. (dalej jako strona lub skarżący) przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki na matką. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw stosowne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące przyznania przedmiotowego świadczenia, jak również przedstawił sytuację faktyczną strony w kontekście ubiegania się o wnioskowane świadczenie. Organ ten podkreślił, że strona posiada uprawnienia emerytalne, które od 1 czerwca 2022 r. zostały wstrzymane i nie legitymuje się stopniem niepełnosprawności. Matka strony legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że strona jest jedyną osobą sprawującą opiekę i przedstawiono zakres tej opieki, jak również wskazano, że strona nie mieszka wspólnie z matką lecz pod innym adresem.
W dalszej części uzasadnienia odwołano się do celów przyznania wnioskowanego świadczenia i podkreślono, że ma być ono formą rekompensaty za utracony dochód z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. W uzasadnieniu tym zawarto także rozważania co do skutków zawieszenia prawa do emerytury i wskazano, że wybranie świadczenia pielęgnacyjnego może w dłuższej perspektywie okazać się mniej korzystne. Organ ten zaakcentował, że zna linię orzeczniczą sądów administracyjnych co do zawieszenia prawa do emerytury, jednakże odwołał się do treści przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych i uznał, że stronie wnioskowane świadczenie nie przysługuje. W końcowej części uzasadnienia odniesiono się do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. i podkreślono, że mocą tego orzeczenia zakwestionowano jedynie część zawartej w art. 17 ust. 1b normy prawnej i przepis ten w dalszym ciągu obowiązuje i warunkuje możliwość przyznania świadczenia od momentu powstania niepełnosprawności.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym strona wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji. Podkreśliła, że jej matka wymaga całodobowej opieki, a świadczenie jest jej niezbędne ponieważ emerytura, którą posiada jest najniższej wysokości z możliwych i w dodatku obarczona jest egzekucją komorniczą w wysokości 60% i na rękę otrzymuje 594 zł. Z uwagi na tak niską emeryturę chciał podjąć zatrudnienie, ale z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką nie może podjąć zatrudnienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 19 lipca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2117/2022/10958 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał stosowne regulacje z ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w dalszej kolejności przedstawił działania i ustalenia organu pierwszej instancji poczynione w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do kwestii związanej z powstaniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki i stwierdził, że stanowisko organu pierwszej instancji w kontekście orzeczeń sądów administracyjnych nie jest prawidłowe i w tym zakresie wskazał, że okoliczność ta nie posiada przymiotu konstytucyjności.
Następnie organ odwoławczy dokonał analizy zakresu sprawowanej opieki i wynikających z tego możliwości podjęcia zatrudnienia. W ocenie wskazanego organu odpadła także negatywna przesłanka związana z posiadaniem emerytury, albowiem jak wynika to z akt administracyjnych prawo to zostało zawieszone. Następnie organ odwoławczy dokonał analizy zakresu usług świadczonych przez stronę i doszedł do przekonania, że opieka nad matka nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia, ponieważ osoba wymagająca opieki samodzielnie porusza się po mieszkaniu i samodzielnie wykonuje szereg czynności związanych z zaspokojeniem swoich potrzeb. W kolejnej części uzasadnienia organ ten odwołując się do stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazał, że do opieki nad matką mogą włączyć się inne osoby zobowiązane w pierwszej kolejności, ponieważ są aktywne zawodowo i są w stanie dzielić pracę zawodową ze sprawowaniem opieki. W konkluzji swoich rozważań organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w przypadku strony nie wystąpiła przesłanka ustawowa pozwalająca przyznać wnioskowane świadczenie.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez adwokata M. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwą jego interpretację prowadzącą do uznania, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki ustawowej do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wystąpiono o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych i przekazania sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem, z odwołaniem się do stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;
Skarga zasługuje na uwzględnienie
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 poz. 2492) wykazała, że decyzja ta narusza wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. Nr 259 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie został wyjaśniony w sposób umożliwiający podjęcie finalnego rozstrzygnięcia, a interpretacja norm prawnych mających zastosowanie w sprawie także nie została przeprowadzona w sposób uwzględniający wszystkie możliwości. Mając na uwadze powyższe stwierdzenia niezbędnym jest przybliżenie stanu normatywnego w rozpoznawanej sprawie jak również stanu faktycznego.
Stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Po myśli ust. 1a przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób będących opiekunem faktycznym dziecka lub osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z treścią ust. 1b przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Stosownie do postanowień ust. 5 wskazanego powyżej przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego albo ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Przedmiotowe świadczenie nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, względnie została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.
Przywoływane świadczenie nie przysługuje jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; albo też członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, jak również na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albo też na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Przywołany powyżej stan normatywny określa jakie muszą zaistnieć przesłanki pozytywne i które przesłanki negatywne nie mogą wystąpić, aby skarżący mógł się skutecznie ubiegać o wnioskowane świadczenie. Na wstępie przyjdzie odnieść się do przesłanek występujących po stronie skarżącego. W przedłożonych aktach administracyjnych zamieszczona jest informacja, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i sprawuje opiekę nad matką. Jak można domniemywać po adresach miejsca zamieszkania skarżącego i jego matki mieszkania te są w niewielkiej odległości od siebie. Uprawniony jest do świadczenia emerytalnego, które od 1 czerwca 2022 r. zostało zawieszone. Z akt tych wynika również, że matka skarżącego ma przyznane usługi opiekuńcze w wymiarze 4 godzin tygodniowo, jak również w załączonym wywiadzie środowiskowym znajduje się opinia pracownika socjalnego, z której wynika, że zasadnym uznaje przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
W skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwą jego interpretację prowadzącą do uznania, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki ustawowej do przyznania wnioskowanego świadczenia. Tak sformułowany zarzut nie nawiązuje do sytuacji występującej w rozpoznawanej sprawie. Przypomnieć bowiem należy, że skarżący jest osobą uprawnioną do świadczenia emerytalnego i jak wynika z akt administracyjnych celem uzyskania przedmiotowego świadczenia przeprowadził postępowanie przed organem ubezpieczenia społecznego celem zawieszenia tego prawa, co nastąpiło od 1 czerwca 2022 r. Okoliczność ta skutkuje tym, że w rozpoznawanej sprawie odpadła przesłanka negatywna umożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Zauważyć przy tym należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy administracji publicznej obu instancji w odniesieniu do spełniania wymogów formalnych przez skarżącego nie zgłaszały obiekcji. W zasadzie jedynie organ pierwszej instancji w motywach swojego rozstrzygnięcia zawarł rozważania dotyczące tego, czy w dłuższej perspektywie dla skarżącego korzystniejsze jest zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego i pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie składu orzekającego takie rozważania w uzasadnieniu decyzji administracyjnej są zbędne, ponieważ nie są związane z oceną sytuacji osobistej i dochodowej strony postępowania i nie mają przełożenia na ocenę norm prawnych mających w danej sprawie zastosowanie.
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w rozbudowanym uzasadnieniu odwołał się do zakresu sprawowanej opieki i w następstwie przeprowadzonej analizy doszedł do przekonania, że zakres tej opieki nie uprawnia skarżącego do ubiegania się o wnioskowane świadczenie. W ocenie składu orzekającego stanowisko organu odwoławczego z jednej strony nawiązuje do argumentacji prezentowanej przez organ pierwszej instancji, jednakże skupia się na kwestiach związanych z zakresem sprawowanej opieki i przyjęto stanowisko, że jej zakres nie uprawnia skarżącego do otrzymywania wnioskowanego świadczenia. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że organ odwoławczy nie przeprowadzał we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego i w tym zakresie opierał się na materiale zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. W tym kontekście skład orzekający dostrzega przejaw niekonsekwentnej oceny sytuacji występującej w rozpoznawanej sprawie.
Z jednej strony organ pierwszej instancji przyznaje osobie wymagającej opieki usługi opiekuńcze i jak wynika to z akt sprawy są one świadczone dwa razy w tygodniu. Po drugie w aktach administracyjnych zalega protokół z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki z udziałem skarżącego, z którego wniosków finalnych wynika, że pracownik socjalny widzi zasadność przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Natomiast organy obu instancji w oparciu o ten sam materiał dowodowy dochodzą do odmiennych wniosków i uznają, że zakres sprawowanej opieki nie uprawnia skarżącego do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Przedstawiona powyżej sytuacja pozwala uznać, że organy administracji publicznej obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób prawidłowy, albowiem nie wyjaśniły wszystkich okoliczności związanych z zakresem sprawowanych usług i w tym zakresie podniesiony w skardze zarzut naruszenia postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zasadny.
Nadto w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji organy administracji nie odniosły się do tego z jakiego powodu nie uwzględniły sugestii pracownika socjalnego. Treść uzasadnienia może wskazywać na to, że dokonały innej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, jednakże w uzasadnieniach obu decyzji nie zostało to w sposób czytelny i jednoznaczny wykazane.
W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia postanowień art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające stosownie do podniesionych powyżej wskazań co do dostrzeżonych uchybień. W szczególności organ ten w sposób pogłębiony ustali, czy osoba wymagająca opieki wymaga opieki ze strony skarżącego w zakresie pozwalającym na skuteczne ubieganie się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący organ pierwszej instancji podejmie stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające interpretację norm prawnych oraz występujący stan faktyczny.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.